政策性农业保险的问题及对策

作者简介：王浩远（1993.10-），性别：男，民族：汉，籍贯：皖六安市，职务/职称[如作者无职学历：大学本科 单位：淮北师范大学。

摘要：本文首先回顾了我国政策性农业保险的发展历程，结合发展现状对农业保险所产生的正外部性及其准公共产品的性质进行了分析，其除了具有市场供给和市场需求的双向不足之外还包括投保前的逆选择及投保后的道德风险、政府与保险公司的寻租利益链等问题。政策性农业保险的发展需要基于相关法律法规的支持和经营模式的改变，同时还要进一步改善财政补贴的方式并提高财政补贴的效率以保证政策性农业保险的稳健发展。

关键词： 政策性农业保险;准公共物品;正外部性 一、我国政策性农业保险的发展历程及现状分析

1、初期的选择性试点。2004年党的十六大首次明确提出“政策性农业保险”要求加快建立政策性农业保险制度并在部分地区开展试点，同时地方政府可以在资金充裕的情况下为农户提供保费补贴， 2004年~2006年期间，主要是上海、吉林、黑龙江等少数地区政府对农业保险费进行了财政补贴。

2、扩大试点地区和险种。2007年政府开始对农业保险保费补贴的财政扶持政策，并扩大试点地区和险种，到2008年底，共签单保费110.7亿元，同比增长1125%，为9000万户次参保农户提供了的风险保障，保险覆盖面积达到5.32亿亩，约占全国耕地面积的25%， 2008年至2012年，承保农作物从2.3亿亩增加到9.7亿亩，占我国主要农作物播种面积的40%。共向1.13亿户次的农户支付赔款551亿元。2013年3月1日《农业保险条例》的实施进一步促进了农业保险的发展，多家保险公司开始积极抢滩各地的农业保险市场，农业保险牌照发放也进一步加速，其经营范围进一步扩大的同时，保险种类也进一步丰富。

二、由特点分析政策性农业保险发展的必要性

农业保险主要面临的问题是由于信息不对称而造成的逆向选择和道德风险问题，其具有很强的社会效益高但自身的经济效益却很低，以此看出农业保险具有明显的公益性。但参加农业保险又需要满足一定的条件（如缴纳一定的保险费等）这又说明农业保险同时具有一定的排他性，所以农业保险具有准公共物品的性质。也有观点认为，农业保险可以看作是私人物品与公共物品之间的一种物品，只是其特性更加偏向于准公共物品。

总体来说，农业保险的是不可能按照商品的实际价值进行等价交换的，其违背了商品交换的一般规律，农业保险必须走政策化道路，将社会效益放在首位，通过政府定价并提供补贴等国家干预手段来实现政策性农业保险的稳步发展。

三、政策性农业保险所面临的问题

(一)对政策性农业保险的认识浅薄。我国政策性农业保险的发展确实取得了一定的进步，但是由于其定位尚不明确，导致人们对农业保险的认识浅薄，主要体现在两方面

1.地方政府的积极性不高。少数地方政府认为农业保险是额外的财政负担，由于相关政策的缺失使地方政府害怕遇到大型农业损失时无力承担，有些地方不仅没有向农业保险补贴,甚至产生了寻租利益链。

2.农业保险的经营模式过于商业化。我国的农业保险一直没有突破“以险养险”的模式，政府在提供补贴时无法准确判断经营亏损究竟是来自政策性业务，还是商业性业务，难以确定补贴额度和农业保险的实施成效，影响政策性农业保险的开展和配套政策的实施。

(二)农户的保险意识不高。农户对于政策性农业保险的有效需求不足，是政策性农业保险的推广和实施过程中所面临困难的，其主要原因如下：

1.农民对政府救济的依赖心理根深蒂固。我国长期实行的是由中央财政直接拨款救济灾民的政策，农民形成了依赖心理，同时缺乏主动防范和规避风险的意识，投保积极性差。

2.农业生产分散，经济效益低。我国实行家庭联产承包体制使得农业生产分散化经营，农民的预期收益不高，弱化了农业保险的经济保障功能，农户不愿意在生产成本上额外添加其他费用。

(三)农业保险相关技术落后

1.农业风险监测技术落后。我国的农业风险监测技术的发展不到位，农业风险的识别、衡量、预测、预警及信息化管理难以满足我国农业保险的发展需要。又由于风险区划分不明确，统计数据资料短缺，不能准确的反应真实的风险水平，精确定价，产生了严重的逆选择。

(四)法律法规对农业保险的支持度不高。我国关于农业保险的相关法律法规一直处于空白状态， 2002年版《中华人民共和国保险法》只提到：“国家支持为农业生产服务的保险事业，农业保险由法律、行政法规另行规定”。在2009年起实行的《中华人民共和国保险法》中只在第186条提到“国家支持发展为农业生产服务的保险事业。农业保险由法律、行政法规另行规定”。 2013年3月1日出台的《农业保险条例》也没有从根本上解决法律缺失问题。

(五)政策性农业保险保费补贴方式缺乏长效机制。我国政策性农业保险在执行的过程中采用了一种“补贴联动”的方式，这种补贴机制虽然可以保证补贴到达农户手上，但也存在诸多弊端，由于上级财政资金拨款滞后，农民对政策性农业保险的信任度降低，农业保险的保费具体来源和划分不明确，难以刺激农民的投保意愿，并且这种补贴方式使得经济落后地区可能由于资金不足使得上级政府的补贴不到位，而相对富裕的地区会更早甚至过多的享受上级财政补贴，产生补贴累退效应。

四、政策性农业保险发展的对策分析

(一)颁布法律法规，给予制度保障 。我国应加快立法进程，明确规定农业保险的保障范围、保障水平、运行方式、经营主体资格、农民的参与方式、精算制度、财政补贴标准及计算方法、异常灾害下赔款和处理方式等，为农业保险提供法律保障，促进政策性农业保险的稳健发展。

(二)提高政策支持的效率 。政府加大对农业保险的支持是支持和促进农业发展的有效手段，农业的政策支持是国际贸易中“绿箱”政策之一。

1.提供税收减免政策。免除经营种植业、养殖业保险业务的所得税，其他涉农保险的营业税和印花税采取先征缴后按一定比例返还的方式；并鼓励投保农民加大农业生产，对全年无亏损和有盈利的投保农户适当减税，降低保险费率，刺激农户持续投保。

2.提高财政补贴政策的效率。提供保险保费补贴鼓励农户参与农业保险，同时政府应对不同地区和不同生产效率的农户给予不同级别的财政补贴，避免补贴过度。

(三)构建多层次的风险分散机制

1.扩大政策性农业保险的覆盖率。将部分“三农”优惠政策与政策性农业保险相结合，例如参与保的农户可以享受贷款优先和利率优惠等，这样既能提高政策性农业保险的覆盖范围同时也保证其他相关惠农政策的实施。

2.建立再保险机制。通过再保险的方式分散风险，由政府负责统一规划和再保险使风险可以在全国范围内统一分散，根据政府精算的赔付率划分补贴范围，当超过一定赔付率时由政府的统一规划的再保险来赔偿。

(四)设立农业保险监管机构 。农业保险的监管机构可以在现有的中国保监会农业保险管理部门的人员基础上建立监管机构，统一管理各级政府的专项财政补贴，制定适应发展的政策，统计和收集相关数据，对全国的农业发展状况统一调查，并进行农业风险区的科学划分和保险费率的精算估计，监督各地的政策性农业保险的实施情况，对每年的发展状况做科学的统计和分析，以促进农业保险的政策性发展。

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