完善我国农村社会救助制度研究

【摘要】随着我国生产力的日益发展和社会的不断进步，传统的农村社会救助越来越凸显出它的不足和弊端，这与我国建设和谐社会的目标是不相适应的。围绕构建和谐社会的目标，农村社会救助工作必须采取有力的措施，统筹规划，突出重点，稳步推进单项救助工作；加快农村社会救助的立法；积极培育民间公益性社会救助组织发展等。本文针对我国农村社会救助的现状及问题，提出了完善农村社会救助制度的措施建议。

【关键词】农村；社会救助； 扶贫

【中图分类号】：C913。7【文献标识码】：B【文章编号】：1673-4041(2007)10-0008-03

社会救助是对因各种原因造成生活困难、不能维持最底生活水平的公民，由国家和社会给予一定的物质援助的制度。在我国农村社会救助领域，现行的主要政策措施有五保供养、特困户救济、临时救济、灾害救助、最低生活保障和扶贫政策等。由于各项政策的出发点、目标、标准都有很大差别，并没有合成为一个完整统一的社会救助，各项制度在面对贫困这一课题时既有重叠交叉，也有覆盖不全，导致资源浪费，政策效果不明显，应保却未保的现象时有发生，迫切需要整合政策，建立中国农村社会救助新体系。

1我国现行农村社会救助存在的主要问题

1.1传统五保制度不适应需要，救助资金严重不足，救助范围窄，水平低。面对农村的贫困问题，传统的农村五保救济制度已经远远不能适应形势的需要：①救济范围太窄。全国符合五保供养条件的有570万人，已经纳入到五保供养体系的有320多万人，尚未实现真正意义上的“应保尽保”。②救济经费不足。随着近年来农村税费改革的全面推开和取消农业税，不少地区由于村级财政困难，申请、审核五保的工作处于停滞状态，多年没有审批新的五保供养对象。五保供养的资金来源在税费改革之前主要来自村社农民互助，而不是政府的公共财政，税费改革之后尽管经费来源从村社转向财政，但鉴于人数统计和人均标准的信息收集和传递等问题，财政拨款的总额已经不足，再加上五保拨款采取加入中央财政对乡村总体转移支付额打捆下拨，常常在执行中被各种名目所侵占，发到五保户手上就所剩无几。③集中供养与分散供养出现矛盾。集中供养与分散供养是两种不同的五保户供养方式，区别在于五保对象进农村敬老院还是在家生活。由于集中供养的标准远高于分散供养，大约高出1-2倍，以至于按分散供养标准拨付的五保经费不合理地集中到敬老院中的五保户，分散供养的人均资金被摊薄。

1.2救助对象难以对准最需救助人群，扶贫政策未摆脱“救富”倾向。近十几年来，中国在国际社会的帮助下，集中财力针对贫困地区开展的大规模扶贫项目，的确提高了贫困地区发展的潜力，使我国贫困人口数量有所降低。但是，这种针对地区的大规模帮扶政策也导致了一些问题：①扶贫资金投入量很大，但是扶贫效率不高，资源投入与效益产出不对称，很多扶贫计划着眼于建设项目，贫困户未能直接受惠，贫困人口的教育素质、民主法治能力等也未能得到有效改善。②扶贫项目由于惯性使然以及权力控制等因素的作用，在很大程度上没有摆脱“救富”倾向，扶贫方面的大量投入未能有效地缓解农村贫困户的生活。一些建设投资项目由于设计上的原因或者在基层出现了政策走形，相应的资源仍掌握在小部分基层的相对强势团体中，难以真正用于处于社会最底层的贫困农民，部分情况下并没有达到缩小贫富差距的目的，这使人们对扶贫工程存有疑问，甚至影响了政府形象，破坏了群众对政府的信任。目前，政府尽管开始注重在全方位扶贫上下工夫，但由于缺乏与救济性扶贫政策的整合，致使一对农村扶贫的固定投入并没有带来解困目标的稳定实现，相反出现了贫困反弹的势头。另一方面，实施传统的给予性救济的同时，人们往往忽略了同时采用现代扶贫救助这一积极的工作思路。

1.3农村社会救助量大面广，资金严重不足，筹资方式混乱。据统计，我国目前农村接受各种定期救济（包括最低生活保障和特困救济）的人数约有1160多万人，接受各种定期救济的农户（包括困难户、五保户等）约有632.7万户，农村中接受临时救济的有2009多万人次，而实际需要救助的人数还远不止此。目前，中央直接的投入仅有救灾补助资金，各种扶贫贷款、中央和地方财政投入以及世界银行和其他国际组织的农村发展战略也把重点放在加大对农村水利、交通基础设施的建设以及增加教育和卫生投入上。但是一些地区的地方政府申请到的扶贫资金并没有落实到预定的目标上，贫困家庭未能从扶贫中得到好处。长期以来，由于农村社会救济资金不足、来源有限，而救灾款相对资金充足、来源渠道通畅，因此，向上级多报灾情人数、争取更多的救灾款拨付，成为大部分地区筹措农村社会救济资金的主要方式。其实，救灾与扶贫常常可以统一起来。在灾情面前，没有任何储蓄的特困户、贫困户最需要救助。救灾资金既可以用于农村灾后的应急救助，也应该用于灾后较长一段时间的社会救济工作。但是，由于资金的来源渠道不同，救灾的资金不能挪作它用，导致争取救济资金的良好愿望与虚报受灾面积和人数的错误手段相结合。在错误手段下，良好的愿望被扭曲，利用每年的报灾时机任意套取救灾款补救济缺口的现象在各地时有发生，以筹措特困救济和临时救济资金为名的灾情报送甚至成了一些人大搞腐败、贪污救灾款的防空洞。这种现象正在悄悄地定型化，成为扭曲救灾政策的一种潜机制。

2推进农村社会救助的措施

2.1整合现有救助资源，建立以农村最低生活保障和灾民救助为主体的社会救助体系。将现有的农村救灾、低保、特困户补助、医疗救助等制度性救助项目，以及临时帮困、送温暖等各种临时应急性救助项目，适当加以整合归并，使整体制度更加简约和易于操作。可以考虑：继续保留灾民救助项目，但应进一步完善制度和管理，适当提高救助标准；取消农村五保、特困户救助以及各种临时性、应急性救助项目，用统一的最低生活保障制度取而代之；将医疗救助纳入农村医疗保障体系，具体地说，就是并入新型农村合作医疗制度。最低生活保障制度作为一种解决贫困问题的补救机制，是现代国家社会保障体系中必不可少的基本组成部分，是社会保障体系中的最后一道“安全网”，其意义和作用十分重要。建立农村低保制度要坚持城乡统筹，与城市低保制度合理衔接，因地制宜，循序渐进。从我国的基本国情出发，最低生活保障制度应以省为主体，中央财政给予支持。各省可以设立不同的保障线，发达地区可以高一些，欠发达地区可以低一些。标准应参照当地农村居民维持最低生活所需要的基本支出来确定。

2.2规范农村社会救助管理。农村社会救助的对象主要是农村五保户、低保户、重点优抚对象，以及经政府批准的其它需要救助的特困户等。应对不同的救助对象采取严格的分类，根据不同救助对象的切实需要给予救助。对救助对象先根据其基本情况进行初步分类，再深入到基层进行村民委员会调查、民主评议小组评议、乡镇人民政府审核、县市区民政局审批等，最后确定救助对象的种类。由于救助对象人数多，救助内容各有区别，资金监督管理的难度相当大。因此，为了保证救助资金的安全，确保资金能真正落实到每个救助对象手中，要严格按照相关资金管理办法执行，从制度上规范农村社会救助资金运作程序，确保财政社保资金的安全运行。要坚持救助资金专户管理、专款专用、封闭运行、社会化发放的原则，理顺资金管理拨付体制，建立救助资金投入的自然增长机制，解决工作经费，增强农村社会救助资金的调控能力，使有限的救助资金发挥最大的效益。

2.3进一步健全社会救助法律体系，推进救助工作的法制化、规范化和科学。社会救助法律体系包括实体救助法律制度和程序救助法律制度两个方面。实体救助是指国家通过立法形式，对社会救助对象在什么条件下享受国家提供的物质保障及应得物质利益的数量、形式等予以明确规定，使社会弱者群体的实体权利具有法律依据，成为“合法权益”，而不再是某个部门的“施舍”和任意行为。程序救助是指社会弱者群体依照实体救助法律规定所享有的物质利益，应通过何种法定程序得以实现，在实现该利益的过程中发生纷争如何解决等，这里涉及到法律援助制度。

在我国，随着经济体制改革的不断深化和社会救助法律体系的日益健全，社会弱者对各种利益和权利的纷争必然会越来越多地表现为诉讼或非诉讼形式。但又由于社会弱者普遍经济收入不高，对法律规定和有关程序知之甚少，亟需政府对其提供法律援助。一方面要建立完备的法律援助机构，包括管理机构和实施法律援助机构，落实法律援助的经费来源；另一方面，要制定专门的法律援助法，以确保社会救助实体法和程序法的切实执行。从目前我国社会经济发展水平、城乡二元结构、人口分布尤其是农村人口占大多数，以及社会保障制度建设基础薄弱等情况看，制定和颁布《社会救助法》的条件应该说是成熟的。要通过立法形式，对社会救助对象在什么条件下享受国家提供的物质保障及应得物质利益的数量、形式等予以明确规定，使困难群体获得救助有法律依据。

2.4积极培育民间公益性社会救助组织发展，实现社会救助主体的多元化。在社会救助体系中，政府是当然的第一责任主体，但仅靠政府是不够的。要实行政府救助与社会救助相结合，探索建立多元筹资体制，扩大救助资金的来源渠道。对企业和个人用于社会救助的捐资要给予税收政策优惠。对企业和个人捐助设立的民间救助基金，由基金管理机构自行管理。政府也可以向民间救助基金注入一定的资金，共同参与救助基金的管理，确保救助资金规范运作、服务社会。同时，要加强对民间公益性社会救助组织的监督，监督各类慈善基金会及其它具体开展社会救助项目的公益组织的行为，监督慈善资源的募集、管理及使用情况，尤其要加强对各类基金会所募资金使用情况的规范和监督；民政部门通过年检把握社会公益组织的运转情况，并通过媒体向社会公布，由社会公众对社会公益组织实行全面的监督。

在民间组织发展过程中，要始终把以服务“三农”为主的各类农村专业协会，以服务对外开放、招商引资为主的各类工商协会、行业分会、商会，以及服务人民群众生活质量提升为主的社会公益性社团、民办非企业作为重点；同时，要积极培育社区民间组织，充分发挥其在维护弱势群体利益、满足社区居民需求方面所起的积极作用，促进社会公益事业的发展。

综合全文，传统的农村社会救助制度已经难以适应现阶段新世纪、新形势的需要，我们应以一种积极创新的思路来整合传统的农村社会救助体系。只有确立政府在社会救助中的主体地位，加快社会救助的立法，完成城乡社会救助制度的对接，提高其手段的先进性和程序化，就一定能建立健全一种城乡协调、适应社会发展的新型农村社会救助制度。

参考文献

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收稿日期：2007-09-26