全面提升我国旅游安全质量控制管理系统的构建与运用研究

摘 要：围绕如何防止我国旅游安全质量事故发生问题，本文首先基于旅游产业特点与法规视角对我国旅游安全质量概念进行了研究与

>> 我国机械制造企业质量控制与管理方法研究 我国注册会计师全面审计质量控制研究 浅议我国供暖工程施工的质量控制与管理 当前我国旅游安全管理面临的困境与应对策略研究 全面质量管理在我国内部控制评价中的运用 我国食品供应链管理与食品质量安全的研究 质量控制与施工管理在我国岩土工程进程中的重要性分析 对我国现行电力工程造价管理与质量控制的探讨 对我国路桥施工技术与质量控制措施的分析研究 刍议我国桥梁的质量控制 浅谈我国路桥工程的质量控制 试析我国路桥施工中的质量控制管理举措 国外市政工程管理质量控制对我国的启示 完善我国统计数据质量控制的研究 关于我国灌注桩施工质量控制的研究 我国实施全面质量管理的现状、原因分析与对策 我国旅游安全管理探讨 我国食品流通安全监管新系统的构建研究 我国高校教学质量管理与提升研究述评 内部审计在我国金融企业风险管理中重要性及质量控制研究 常见问题解答 当前所在位置：，20160115.。

2.2 广西桂林市叠彩山山石坠落事故及其原因分析

2015年3月19日9时25分左右，广西桂林市叠彩山发生山石坠落事故，共造成游客7人死亡、25人不同程度受伤。当天在事故现场的游客分别来自桂林漓江国际旅行社、桂林市桂冠国际旅行社、桂林市战友旅行社和桂林山水铭源国际旅行社，其中大多数人为陕西和重庆籍游客桂林公布了3・19叠彩山岩石崩塌事故原因[EB/OL].http：///20150320/n410084665.shtml，20160115.。

灾难发生后，广西国土部门专家迅速赶到现场调查，得出结论：这是一次自然突发性的崩塌性的地质灾害。崩塌位于叠彩山木龙洞北侧出口处，崩塌所在位置高程约176米，相对地面高差为30米，崩塌岩石体积约60立方米。岩体崩落后撞击下方的过道，破碎形成多块碎石，直接砸向下方游客。事前有预兆，发生过碎石滑落现象，但未引起景区管理部门的足够重视。

2.3 全面提升我国旅游安全质量控制管理系统构建问题的提出

依据系统论和控制论进行科学分析，我国发生重大旅游安全质量问题的普遍原因是，尚未建立全面提升我国旅游安全质量的控制管理系统，特别是没有建立与实施事前的前馈控制系统、事中的同期实时的监管控制系统以及对旅游安全质量监管者的监管系统，目前比较偏重采用事后的反馈控制系统，导致经常出现在安全事故发生后才进行“灭火式” “补救型”的管理现象。

实践经验告诉我们，单纯按照事后的反馈系统进行控制管理，虽然能对其后发生事件发挥控制作用，但不能对本事件进行及时有效的控制管理，因为存在“时滞”因素。因此，为了弥补反馈控制系统的不足，要充分发挥前馈控制系统、同期实时监管控制系统、对旅游安全质量监管者的监管系统的管理作用。由此提出了亟需研究包括前馈控制系统、同期实时监管控制系统、反馈控制系统、对旅游质量监管者的监管系统等在内的全面提升我国旅游安全质量控制管理系统及运用问题，以完成旅游安全质量从事后管理、被动管理、单项管理，向事前管理、实时管理、主动管理与全面管理的转变。

3 全面提升我国旅游安全质量控制管理系统构建及运用研究

我们首先需要说明全面提升我国旅游安全质量控制管理系统及运用研究的框架与思路，然后按照这一框架与思路，对全面提升我国旅游安全质量控制管理系统进行构建，并针对存在问题，以云台山5A级景区旅游安全质量管理最佳实践为例，对如何运用全面提升我国旅游安全质量控制管理系统的举措进行研究与说明。

3.1 全面提升我国旅游安全质量控制管理系统构建及运用研究的框架与思路

全面提升我国旅游安全质量控制管理系统及运用研究的理论基础是旅游安全质量概念、系统论、控制论、社会责任与治理理论、行为学与旅游安全的相关法规。按照系统论学者贝塔朗菲（1980）的观点：系统是“相互作用的诸要素的综合体”，即由若干互相联系、互相作用的要素组成的，具有特定功能和运动规律的整体。1948 年美国应用数学家、控制论的创始人诺伯特・维纳（2009）出版其名著《控制论：或关于在动物和机器中控制和通讯的科学》。控制论对“控制”的定义是：为了“改善”某个或某些受控对象的功能或发展，需要获得并使用信息，以这种信息为基础设计选择有效措施作用于该对象以实现目标的过程，就称为控制。

参照系统论与控制论的原理，全面提升我国旅游安全质量控制管理系统就是指要实现旅游安全质量目标的相互关联要素的有机综合体，这些要素包括旅游安全质量责任主体、责任主体的意识与行为，责任主体间的权利、义务与违约责任，对责任主体影响旅游安全质量行为的激励与约束机制，对旅游安全质量行为与状况的监管主体与监管机制，对旅游安全质量监管者的监管机制；按控制的时间分，也可分为前馈控制系统、同期监管控制系统与反馈控制系统；按控制的对象分，也可分为对旅游经营者的控制系统，对旅游者的控制系统，对旅游从业人员的控制系统，对旅游质量监管者的监管系统等。全面提升我国旅游安全质量的控制管理举措，就是指依据控制管理系统运行的信息反馈，采取的更有效地实现旅游安全质量目标的方案或行动。

全面提升我国旅游安全质量控制管理系统及运用研究的主要内容包括：（1） 我国旅游安全质量控制管理的前馈系统及运用；（2） 我国旅游安全质量控制管理的同期监管系统及运用；（3） 我国旅游安全质量控制管理的反馈系统及运用；（4） 对我国旅游安全质量监管者的监管系统及运用；（5） 我国旅游安全质量责任主体与社会治理系统及运用；（6） 我国旅游安全质量责任主体的动力系统及运用；（7） 我国旅游安全质量的分类管理系统及运用；（8） 旅游安全质量控制管理系统推广步骤（见图1）。

我们对全面提升我国旅游安全质量控制管理系统构建及运用的每一方面进行研究，并以荣获“国家旅游局全国旅游标准化示范单位”称号的河南云台山5A级景区为例进行说明。云台山景区2014年接待游客522万人次，综合收入近5亿元，是我国人气最旺的自然山水景区之一让“云台效应”再放大――云台山景区务实转身采访札记[EB/OL].http：///html/2015-06/11/content_346900.htm。

3.2 我国旅游安全质量控制管理的前馈系统构建及运用研究

我国旅游安全质量前馈控制系统是指对旅游质量进入实施过程前的准备投入程度的监测控制系统，包括对投入的各种要素与行为习惯和规则的监测，以确定投

图1 全面提升我国旅游安全质量控制管理系统及运用研究的框架与思路

入是否符合法律规范、标准或实现安全质量计划目标的要求，如果不符合，就要改变投入或运行规则，以保证取得预期结果（哈罗德・孔茨，海茵茨・韦里克，1998）。

依据《中华人民共和国安全生产法》第十八条和第七十八条的规定全国人大常委会法制工作委员会.中华人民共和国安全生产法释义[M].北京：法律出版社，2014：30，47.，这方面运用的主要举措有：（1） 建立、健全企业与旅游地的旅游安全质量责任制；（2） 组织制定企业、旅游者与旅游地的旅游安全生产与活动的规章制度和操作规程；（3） 组织制定并实施企业与旅游者的旅游安全生产与活动的教育和培训计划；（4） 保证企业、旅游者和目的地的旅游安全服务质量、旅游安全生产质量、旅游安全管理质量与旅游安全活动质量的投入的有效实施；（5） 生产经营单位应当制定本单位生产事故应急救援预案，与所在地县级以上人民政府组织制定的生产安全事故应急救援预案相衔接，并定期组织演练。

云台山景区在景点开发阶段就开始实施质量安全风险控制，对景区地质灾害的规模、发育程度、危害程度进行了研究，针对不同的地质灾害类型提出了相应的防治措施和安全建议，并编制了《云台山风景名胜区地质灾害危险性调查与防治措施研究》。云台山景区在主要设施设备上安装避雷针，在游览的危险地段设置防护网、护栏，采用先进的技术设备进行监测，在危险地段设立安全警示标识。在旅游线路设计时，设计成环形游览线路，避免游客对流发生冲撞，以确保旅游的安全性本文有关云台山景区的调查研究资料，均由云台山风景名胜区管理局提供。感谢云台山风景名胜区管理局的大力帮助。。同时，云台山景区建立了安全预警机制，制定了一系列相关的应急预案，如《反恐怖应急预案》《地质灾害防治应急预案》《电瓶车队应急预案》《意外伤害应急预案》《黄金周安全事故应急预案》等。各项预案都体现了责任明确、分工细致、落实到位的工作特点，并根据各个预案的不同特点，进行演练，结合演练情况对预案进行了修订，保证了预案的切实可行，为游客营造了一个安全、舒适的旅游环境。

3.3 我国旅游安全质量控制管理的同期监管系统构建及运用研究

我国旅游安全质量控制管理的同期监管系统是指对安全质量实施过程进行实时监测、现场监测和控制的系统，是能及时发现与解决问题的要素与规则的有机组合。依据《中华人民共和国安全生产法》第十八条的规定，这方面运用的主要举措有：（1） 督促、检查企业、旅游者与旅游地的旅游安全质量工作，及时消除旅游设施与服务的安全事故隐患；（2） 组织制定并实施企业与旅游地旅游安全事故应急救援方案；（3） 及时、如实报告旅游安全事故。

云台山景区实施景点运行阶段的质量安全风险控制，以游客、员工人身和行车安全风险管理为重点，建立了质量安全风险信息收集及防控机制，突出人员、设备和管理三大要素，突出重点领域和关键环节，制定严格的安全技术保障及管理保障措施。对于可能发生的水灾、火灾、泥石流等自然灾害，每年有针对性地开展应急处置演练，做到快速反应，以减少或避免公司资源被破坏。日常工作中对危险源进行识别、检测，加强对工作人员的安全教育、安全意识的培育等。

3.4 我国旅游安全控制管理的反馈系统构建及运用研究

我国旅游安全质量控制管理的反馈系统是指按照事后的信息反馈进行控制管理的系统。在前馈控制系统、同期监管控制系统都不能发挥有效作用的情况下，只能运用反馈控制系统，采取有效措施，以防止类似旅游安全事故的再次发生。依据《中华人民共和国安全生产法》第六章的规定全国人大常委会法制工作委员会.中华人民共和国安全生产法释义[M].北京：法律出版社，2014：4960.，这方面运用的主要举措有：对负有安全生产监督管理职责部门的工作人员，对生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入，未履行本法规定的安全生产管理职责的，或导致发生安全事故的，对生产经营单位的安全生产管理人员未履行本法规定的安全生产管理职责的，对生产经营单位从业人员不服从管理，违反安全生产规章制度或者操作规程的，要给予批评教育，责令改正，罚款，甚至追究刑事责任，以做到：立即制止与积极防止旅游安全质量事故发生，在不幸发生旅游安全事故后，要努力做到通过处理一个人或一件事教育一大片的目的。

云台山景区实施对服务交付后的质量安全风险控制。为确保做到让游客高兴而来、满意而归，云台山景区设立了24小时值班电话，制定了《客户投诉处理流程》。为处理好每一件投诉，对投诉规定了处理时效：游客前来投诉时工作人员应做好记录，对于一般性的投诉应在10分钟内予以解决，较大的问题应在当日内解决，对于信件投诉应在3日内给予回复，对于网络投诉应在24小时内转到投诉办公室，由投诉办公室进行处理。

3.5 对旅游安全质量监管者的监管系统构建及运用研究

我国经常忽略了对旅游安全质量监管者的监管工作。例如，2014年12月31日发生的上海外滩踩踏事件，其重要原因之一就是当时缺乏对旅游安全质量监管者――上海黄浦区政府主管部门与上海市公安局相关主管部门的监管，丧失了防止事故发生的最后一道防线。 对旅游安全监管者进行监管控制的主要原因在于：（1） 当旅游安全质量问题出现时，旅游安全质量监管者是解决与防止发生恶性问题的最后一道关口；（2） 监管者在控制工作中居于主导地位，他们往往又是拥有相当权力的管理者，对他们缺乏监控机制，常常会酿成许多重大事故（芮明杰，1999）。

依据《中华人民共和国安全生产法》第六十八条规定：监察机关按照行政监察法的规定，对负有安全生产监督管理职责的部门及其工作人员履行安全生产监督管理职责实施监察全国人大常委会法制工作委员会.中华人民共和国安全生产法释义[M].北京：法律出版社，2014：45.。针对重大旅游安全质量问题发生的特点，完善对旅游安全监管者的监管控制系统的主要举措有：（1） 对涉及监管旅游安全质量的相关部门的责任人制定监管责任的法律规范或标准；（2） 对相关法律规范或标准进行宣传教育和培训；（3） 建立检查制度，对涉及监管旅游安全质量相关部门责任人的履责状况进行定期检查或抽查，特别是在可能发生重大旅游安全质量问题的时期与场合，如旅游旺季（黄金周）的热点景区景点，并对定期撰写的检查报告进行公布交流；（4） 对提供监管先进经验的部门，进行表扬与推广，对发生严重监管事故的部门提出处理建议。

云台山景区通过车载的无线摄像机实时掌握旅游车的车内情况，对司机和讲解员的工作情况做出有效监督。同时数控中心可对正处于超速、抛锚等情况的车辆实施报警措施，大大提高了对内部区间交通的安全管理。

3.6 我国旅游安全质量责任主体与社会治理系统构建及运用研究

目前，我国比较重视旅游经营者与政府有关部门所承担的旅游安全质量责任，存在忽视旅游者、旅游从业人员应该承担旅游安全质量责任现象。按照《中华人民共和国旅游法》和《中华人民共和国安全生产法》的规定，我国旅游安全质量的责任主体应该包括旅游者、旅游经营者、政府有关部门和旅游从业人员。按照利益相关者理论，旅游安全质量责任主体还应该包括旅游地居民、非政府旅游组织、旅游志愿者等。按照社会治理理论，以上各种旅游安全质量责任主体，包括政府部门的和非政府部门的，应当共同参加提升旅游安全质量的活动。因此，需要构建一个包括旅游者、旅游经营者、旅游从业人员、政府相关部门、旅游地居民、非政府旅游组织、旅游志愿者等组成的我国旅游安全质量责任主体与社会治理系统。

《中华人民共和国旅游法》明确规定我国旅游安全质量责任主体应该包括旅游者、旅游经营者和政府有关部门，其中第十五条的规定是：“旅游者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施以及有关部门、机构或者旅游经营者采取的安全防范和应急处置措施，应当予以配合。旅游者违反安全警示规定，或者对国家应对重大突发事件暂时限制旅游活动的措施、安全防范和应急处置不予配合的，依法承担相应责任”。 其中第七十六条的规定是：“县级以上人民政府统一负责旅游安全工作。县级以上人民政府有关部门依照法律、法规履行旅游安全监管职责。”其中第七十九条的规定是：“旅游经营者应当严格执行安全生产管理和消防安全管理的法律、法规和国家标准、行业标准，具备相应的安全生产条件，制定旅游者安全保护制度和应急预案。”编写组.中华人民共和国旅游法解读[M].北京：中国旅游出版社，2013：2，13.

《中华人民共和国安全生产法》明确规定我国旅游安全质量责任主体还应该包括旅游从业人员，其中第一百零四条的规定是：“生产经营单位的从业人员不服从管理，违反安全生产规章制度或者操作规程的，由生产经营单位给予批评教育，依照有关规章制度给予处分；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任。”中华人民共和国第十二届全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国安全生产法.北京：法律出版社，2014：57.

参照著名的利益相关理论学者R・爱德华・弗里曼（2006）的观点：“组织中的利益相关者是指任何能够影响公司目标的实现，或者受公司目标实现影响的团体或个人。”显然，受旅游安全质量影响或能影响旅游安全质量的利益相关者还有当地居民、非政府旅游组织与旅游志愿者等，他们也是旅游安全质量的责任者。

在构建旅游安全质量的社会治理系统之前，有必要认识下列基本的社会责任与治理理论：（1） 社会一般是指有着共同传统、价值观、习俗、集体活动与利益的一个社区、一个民族或有着广泛组成的一群人；（2） 社会责任是要求每个社会成员从整个社会系统去考虑自己的行为，对自己在该系统任何位置上的行为结果负责任。每个人的社会责任包括经济责任、法律责任、伦理责任和自由决定的慈善责任（阿奇 B.卡罗尔，安 K.巴克霍尔茨，2004）；（3） 治理是指公共部门或私人机构经营管理相同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程（俞可平，2000）。

基于上述的社会责任与治理理论，旅游安全质量的社会治理系统就是指动员旅游活动所涉及的旅游社会的全部利益相关者或旅游安全质量责任者，承担自己必须承担或自愿承担的旅游安全质量方面的经济责任、法律责任、伦理责任和自由决定的慈善责任，以提高旅游安全质量的各种要素与规则的有机组合。这方面的主要举措有：（1） 要积极引导与旅游发展相关的各政府部门主动负责好与各自相关的旅游安全质量工作，实行一岗多责制度，例如，旅游交通部门的管理人员，同时也应该是当地旅游交通安全质量的监管者；（2） 建立由各利益相关者代表与专家（包括旅行社、旅游饭店、旅游景区、旅游交通、旅游管理专家、律师等）组成的旅游安全质量咨询委员会；（3） 建立旅游安全质量管理的志愿者队伍。

旅游业的高关联性决定了旅游业是一把手工程。因此，云台山景区安全质量及整个景区的管理体制是：党委重视、政府主导、部门联动、市场化运作、企业化管理。这也是云台山景区飞速发展的关键所在。

3.7 我国旅游安全责任主体的动力系统构建及运用研究

引导旅游安全质量责任主体行为合理化的基本理论是行为主义理论（Duane P.Schultz，Sydney Ellen Schultz，2014）。按照美国心理学家约翰・华生（John Walson）与伯尔赫斯・弗雷德里克・斯金纳（Burrhus Frederic Skinner）提出的行为主义学习理论（learning theory of behavior），旅游安全质量责任主体的行为都是后天通过学习获得的。依据行为学习的“刺激-反应”原理和专门行为养成的“操作性条件反射”原理，设计奖励、惩罚制度与提高其实现的概率等刺激措施来帮助人们养成良好行为预期与习惯的学习过程，也可以称为行为合理化的引导机制（约翰 W.桑特洛克，2014）。

按照旅游质量责任主体对不同类型的行为驱动力反应的不同特点划分，可以将旅游安全质量责任主体行为合理化的引导机制分为以下4种不同的类型：（1） 以对正确与错误认识为主要驱动力的，是旅游主体行为合理化的伦理机制（包括自觉-自我约束的伦理机制、他人劝说-自我约束的伦理机制）；（2） 以品牌传播-追求长期市场价值为主要驱动力的，是旅游主体行为合理化的声誉机制；（3） 以奖惩利益为主要驱动力的，是旅游主体行为合理化的激励机制，在实际管理中往往表现为惩戒机制，如政府主管部门按照行政处罚条例对违规者进行罚款；（4） 以强制性为主要驱动力的，是旅游安全质量责任主体行为合理化的法律机制，如拘役、判刑等。考虑到我国有些违法者缺乏支付被罚款项的能力，建议也可以实施强制劳动形式（何建民，2014）。

另外，依据旅游安全质量责任主体对上述不同类型的引导机制“认知-反应”的不同特点，可以采用不同的引导机制。对具有自觉的“认知-反应”特点的旅游安全质量责任主体，可采用伦理的自觉机制。对具有不自觉的“认知-反应”特点的旅游安全质量责任主体，需要采用法律的强制机制。对大多数具有处于上述两极之间的“认知-反应”特点的旅游安全质量责任主体，可综合采用伦理机制、声誉机制、激励机制、法律机制。但是，伦理机制是所有机制的基础，因为首先要明辨是非，进行宣传教育（何建民，2015）。

云台山景区加强安全制度建设与实施质量考核制度相结合。在安全质量制度建设方面，建立健全以责任制为基础的安全规章制度，主要包括基本制度、工作制度和责任制度，实现专人专岗、专人专责的良好的生产秩序。在质量考核制度方面，通过与各责任部门签订目标管理责任书，进一步明确责任，强化落实，加强考核，严格兑现奖惩措施，实现工作绩效与奖惩机制挂钩。

3.8 我国旅游安全质量的分类管理系统构建及运用研究

按照对提升我国旅游安全质量重要性的不同，以及我国各地拥有提升旅游安全质量资源的不同情况，在对旅游安全质量实行全面指导管理基础上，应该实行重点分类管理。可以采用下列两种方法确定进行重点管理的对象或任务。

第一种是在每年年末之前对旅游安全质量利益相关者或责任主体进行调查研究，并参考当年发生的旅游安全质量问题、各旅游安全质量利益相关者或责任主体的建议，以及预测明年旅游安全质量趋势，确定明年旅游安全质量重点管理的领域和问题。

第二种是对全国旅游安全质量分3种类型进行重点指导与管理：（1） 旅游质量管理的重点区域，包括具有全国性或地区性重要影响的旅游主体功能区，如5A级景区，包括即将于2016年6月16日开业的上海迪士尼度假区等；（2） 旅游旺季期间的全国性或地区性的热点景区，如黄金周期间的九寨沟、华山、故宫博物馆等；（3） 其他容易出现旅游安全事故的季节与地方。如作为我国国际旅游度假岛的海南岛在每年7月～8月遭遇台风的季节，又如发生地震与恐怖事件的旅游地以及容易出现山体滑坡的景区点等。

3.9 旅游安全质量控制管理系统的推广研究

推广与实施全面提升旅游安全质量控制管理系统是一场在旅游安全管理领域的制度变革，我们需要研究与运用制度变迁理论来指导我们进行有效的制度变革。

诺贝尔经学奖获得者、美国经济学家道格拉斯・C・诺思（2003）认为，制度变迁要注意运用下列原理：（1） 人类的活动是由意识和人造结构共同决定的，人造结构产生于地理环境、人口、意识等的交互作用，它以文化遗产的形式决定了信念结构，在信念结构的约束和引导下，产生了人类社会的制度结构和各种组织；（2） 人类社会变迁的动力是不断变化的环境，各种变化通过组织或个人的学习被引入社会的信念结构，更新后的信念结构将推动制度结构的改变，改变后的制度结构将支持新的适应性政策的实施，以应对环境的变化；（3） 制度的构成要素主要包括正式制约（例如法律）、非正式制约（例如习俗、宗教等）以及它们的实施，这三者共同界定了社会的尤其是经济的激励结构，所谓的制度变迁是指一种制度框架的创新和被打破；（4） 制度变迁的成本与收益之比对于促进或推迟制度变迁起着关键作用，只有在预期收益大于预期成本的情形下，作为利益相关者的行为主体才会去推动直至最终实现制度的变迁，反之反是；（5） 在制度变迁过程中要不断解决路径依赖问题，路径依赖（path dependence）类似于物理学中的“惯性”，一旦进入某一路径，无论是好的还是坏的，就可能对这种路径产生依赖。

参照美国经济学家道格拉斯・C・诺思（2003）的制度变迁理论，旅游安全质量控制管理系统的推广需要遵循下列步骤：（1） 要通过积极宣传，改变旅游安全质量责任主体的心智模式，帮助他们建立新的信念结构，使他们认识到需要引入全面的旅游安全质量概念，要实施包括旅游安全质量前馈控制系统、同期监管控制系统、反馈控制系统、对监管者的监管控制系统、责任主体与社会治理系统、责任主体的动力系统与分类管理系统；（2） 要建立一种机制，使得旅游安全质量责任主体切实感受到实施全面提升旅游安全质量控制管理系统能获得收益，否则将会受到损失或惩罚；（3） 明确实施的主体与步骤，由国家旅游局推动地方旅游局，由国务院旅游工作部际联席会议推动各级政府部门实施全面提升旅游安全质量的控制管理系统。