政府劳动关系管理新目标及其实现途径刍议

摘 要：目前，有必要在梳理当前我国劳动关系出现的一些变化的基础上，提出政府劳动关系管理的和谐稳定新目标，并探索实现政府劳动关系管理新目标的有效途径。

关键词：政府；劳动关系管理；和谐稳定；劳动关系

中图分类号：D63；F246　文献标示码：A　文章编号：1007－5194(2007)05－0057－03

在不同国家或同一国家的不同发展时期，政府劳动关系管理职责、管理目标、管理方式等都存在差异。随着社会主义市场经济体制的建立和日趋深化，当前我国劳动关系在建立方式、利益分配等方面发生了一些新变化，政府要结合这些变化确立劳动关系管理新目标，积极探索实现目标的有效途径。

一、当前我国劳动关系的新变化

1．劳动关系调节手段法律化

传统计划经济体制下，劳动者的就业、岗位安排和调整，劳动者的工资福利、劳动保护和保险，国家、企业、员工三方利益的确立和分配等等，都由国家运用行政手段来处理，企业和劳动者没有讨论、协商、变更的权利。随着企业从政府行政附属物转变成自主经营、自负盈亏的经济主体，劳动者从“国家人”转变成“企业人”，进而成为“社会人”。随着劳动关系的确立对劳动合同制的引入，劳动关系的调控也随之发生了重大转变，表现在：劳动关系的调节主体由完全国家调节转变为国家宏观调控和市场自主调节相结合；劳动关系的调节手段由行政手段为主转变为法律手段为主。

2．劳动关系建立方式市场化

传统计划经济体制下的劳动关系是一种典型的劳动行政关系。国家通过“统包”包揽劳动者的就业；通过“统配”主宰企业的用工；通过下达国家招工计划指标，在劳动者和企业之间建立劳动关系。随着市场经济体制的建立和不断完善，劳动者和用人单位均已成为相对独立的经济主体，劳动者的择业自和企业的用人自得到了确立，两者主要是通过劳动力市场进行双向选择，并通过签订劳动合同确立双方的劳动关系，因此劳动关系的建立也从行政分配走向了市场选择。

3．劳动关系中的利益分配差别化

传统的计划经济体制下，企业和员工的利益统统包容在国家利益之中，利益分配表现出较强的平均主义、“大锅饭”特色。随着市场经济体制的确立和逐步完善，劳动关系中利益主体和利益分配也发生了重大变化，主要表现在：一是劳动关系的利益主体逐步明晰化。由过去国家单一主体转变成了国家、企业法人和个人多元主体；二是劳动关系员工主体方的利益分配出现差别化。企业成为独立的经营实体后，在处理劳动关系时的地位和权力不断增强，为了调动员工的工作积极性，最大限度地获取经济效益，采取根据员工贡献大小按多种形式进行分配的办法，从而使得员工之间的利益分配日益清晰化、差别化；三是劳动关系主体之间的利益分配差距日益扩大化。在日趋激烈的市场竞争中，不同利益主体的地位以及所起的作用不同，企业经营决策日显重要，许多企业建立了有别于一般员工工资制的年薪制、期权制，用高风险、高回报来对经营者进行激励和制约，从而使劳动关系主体之间的分配差距呈现扩大化趋势。

4．劳动关系呈现动态化、不稳定趋势

一方面，随着劳动就业形式日趋多样，非全日制、小时工等就业人员大幅增加，这类人员的劳动通常时间性较强、工作成果易量化，雇主和劳动者双方只在提供劳务期限内存在简单的权利义务关系，不需要长期固定劳动关系。另一方面，随着劳动力流动频率加快，高素质劳动者由于供不应求，为了便于随时转到待遇更优厚的单位，大多希望并尽量与企业签订短期劳动合同；而低素质低技能劳动者由于供过于求，用人单位为了控制、降低人工成本，减少由于长期雇用此类人员需要加薪造成的成本支出，也大多与劳动者签订短期合同。这两方面情况导致当前的劳动关系出现明显的动态化、短期化态势。

5．劳动用工管理过程不规范

劳动用工管理过程中的不规范突出表现在以下五个方面：一是不与职工签订劳动合同；二是不为职工缴纳保险或者少缴保险；三是不按时发放工资，甚至拖欠、克扣工资；四是随意加班加点或超时加班，且不支付加班费；五是劳动条件恶劣，缺乏相应劳动保护，不注重劳动者身心健康，更有甚者，实行所谓的封闭管理，限制人身自由，强迫劳动。

6．劳动争议问题突出

劳动争议问题突出主要表现在以下几个方面：一是劳动争议案件总量增长较快。《2006年中国企业劳动关系状况报告》指出，2005年全国劳动争议案件立案受理31.4万件，比上年增加5.3万件，增幅达20.5％。二是劳动争议原因复杂。劳动争议发生原因从过去处罚、履行合同等单一成因，向多因素方向发展，劳动争议原因涉及劳动合同、劳动报酬、劳动条件、福利、社会保险、医疗费、公积金、档案管理、除名、辞退等多个方面。三是劳动争议处理难度加大。在劳动争议仲裁委员会处理的案件中，调节结案的比例下降，裁决结案的比例上升。2005年以前全国各级劳动争议仲裁委员会调节结案的比例约70％，裁决结案比例约10％。2005年，仲裁裁决结案占结案总数的43％，仲裁调节结案占结案总数的34％，其它方式结案占结案总数23％。

二、我国政府劳动关系管理的新目标――和谐稳定劳动关系

鉴于我国劳动关系出现的这些新变化，政府劳动关系管理的新目标应是构建和谐稳定的劳动关系。党的十六届四中全会提出了构建社会主义和谐社会，清晰的概括出和谐社会的特征：民主法制、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。实现社会和谐是一项复杂艰巨的社会丁程，而劳动关系和谐是构建和谐社会的重要基石，严重不均衡的劳动关系状况会影响国家的经济发展和国际竞争力，甚至影响国家的政治稳定和社会发展。同志在2005年“五一”表彰全国劳模和先进工作者大会上指出：“要进一步建立健全劳动关系协调机制，完善劳动保护机制，切实维护和实现劳动关系和谐稳定，依法保障各方面劳动群众的权益”。

和谐劳动关系不是回避矛盾、否定利益差别，而是在承认和尊重各劳动关系主体的利益前提下，寻找利益均衡点，化解矛盾，在公平正义的法律、制度框架内平衡各方力量、规范各方行为，实现制度化的平等合作，实现发展中的共享和双赢。和谐劳动关系的构建需要政府、企业组织、劳动者共同努力，但政府应该成为构建和谐劳动关系的主导者和倡导者。

三、我国政府劳动关系管理新目标的实现途径

1．建立健全劳动关系领域的法律法规

随着我国劳动关系调节手段由行政手段为主转变为以法律手段为主导，劳动关系法治化成为构建和谐劳动关系的关键。目前我国在劳动关系领域要尽快建立健全以《劳动法》为龙头的法律体系，主要体现在就业领域、劳动合同领域、工资薪酬领域、劳 动争议处理领域、社会保险领域以及农民工就业_卜权益保护领域。建立健全劳动法律法规要注意几个方面：一是要注意新的法律法规与现有劳动法的衔接，以及新劳动法律法规之问的协调，保证劳动法律法规的系统性和完整性；二是劳动法律与政策的建设要吸纳改革成果，积极回应和主动预见新形势下已经出现和可能出现的新问题、新任务和新挑战，使法律法规具有一定的前瞻性；三是在劳动关系双方实质平等的基础上加强对劳动者权益的保护力度)，尤其要加大对弱势劳动关系群体的劳动权益保障。

2．加大劳动监察力度

到目前为止，中央政府和地方政府已经出台了一系列保护劳动者权利的劳动法律法规，如《劳动法》、《工伤保险条例》、《工资支付条例》等。但在劳动过程中，违法违规现象仍大量存在，部分原因在于：一些地方政府为保护地方利益，不但不守法，甚至阻碍执法；劳动执法部门执法不严，执法不到位或执法不公。因此，政府及其职能部门必须将自己的角色定位回复到保护劳动者的权利的正确轨道上来，加大政府的劳动执法力度。这就要求：(1)转变执政理念，坚持以人为本的科学发展观，在施政过程中加大追求社会公平的分量，在大力发展地方经济的同时重视社会公平，并正确认识发展经济与保护劳动者权益之间的密切关系。(2)进一步完善地方官员政绩考核指标，把劳动关系是否协调及社会公平作为考核政绩的重要指标，纠正发展地方经济的错误指导思想和地方保护主义，使各级地方政府重视并支持劳动关系协调工作。(3)改革现行的财政分担体制，减轻地方政府财税收入的压力，减弱他们偏袒资方的动力。(4)大力支持劳动保障监察工作，加大劳动保障监察力度，尤其要加大养老保险费征缴、劳动合同的订立和解除、无故拖欠工资等方面的监察力度，规范用人单位的用工行为。

3．改进劳动争议处理体制

劳动争议处理“一调一裁两审”制在运行过程中表现出诸多不足，如：强制仲裁，违背了当事人意思自治原则，影响了当事人诉权的发挥；调解、仲裁、两审终审诸多环节程序过长，不利于及时处理劳动争议，增加了劳动双方的维权成本；仲裁和诉讼脱节，各自为政等。因此，劳动争议处理体制需要从以下方面改进：(1)在原有企业劳动争议调解委员会的基础上调整其职能，全面建立劳动关系协调委员会或劳资协调委员会，形成经常性协商机制。(2)建立劳动争议民间调解机构，方便非正规组织和灵活就业人员的调解，使企业内部调解与外部调解结合起来。(3)在劳动争议处理机构的组建中，进一步贯彻落实三方原则。(4)积极探讨裁审分离，各自终局的劳动争议处理方式。可以参照《中华人民共和国仲裁法》中仲裁自愿原则的规定，确立劳动争议仲裁与诉讼相互独立的地位，考虑把我国现行的“先裁后审”的单轨制调整为“或裁或审”的分轨制。

4．切实发挥工会的作用

工会是劳动关系矛盾的产物，要在构建和谐稳定的劳动关系中发挥好主导作用。坚持和谐发展、互利共赢理念，正确处理促进企业发展与维护职工权益的辩证关系，围绕劳动关系的建立、运行、监督和调处等环节，完善以职代会为主渠道的源头参与机制，强化以平等协商、集体合同为核心的维权机制，建立多渠道的诉求表达机制，建立健全劳动关系矛盾预警和疏导机制，健全劳动争议调处机制等，以促进规范有序、公正合理、互利共赢、和谐稳定的社会主义新型劳动关系的形成，使劳动关系各方各尽其能、各得其所、和谐相处、共谋发展。

5．建立健全三方劳动关系协调机制

通过政府、工会和企业经营者组织之间的协调和合作，共同促进劳动关系的和谐、健康发展是国际社会处理和协调劳动关系的通行做法。如澳大利亚的“国家劳资调解委员会”就是由联邦工作场所关系、就业及小企业部负责牵头，工会联合会与雇主联合会派代表参加的三方性机构。该机构每年召开三次例会，在许多重大劳动问题上进行交流、沟通直至达成共识，从而有利于劳资相互合作。我国自2001年起注重建立政府、工会、企业三方劳动关系协调机制，为缓和、化解劳动关系问题起到了积极作用。但是目前我国三方协调机制还存在三方机制组织体系建设有待深化、三方机制的法律地位仍不明确、三方的代表性需加强等问题。为了增强三方协调劳动关系的针对性、实效性，充分发挥三方机制在促进社会公平正义、构建和谐劳动关系中的作用，根据我国劳动关系面临的形势，可从以下几个方面去健全三方机制：(1)进一步加强三方协调机制的组织建设。巩固和完善省市一级三方协调机制，大力加强县(区)一级三方协调机制建设，在有条件的地区根据需要积极稳妥的向乡镇、街道、社区延伸。(2)进一步明确三方协调机制的工作职责。国家和省一级的三方协调机制主要从宏观层面重点分析社会经济政策的影响，分析劳动关系的发展趋势，对事关全局的劳动关系问题进行协商研究，参与推动涉及劳动关系调整的有关立法，指导各地的三方机制工作。市、县(区)及以下的三方机制重点落实上级三方协商的决策意见，掌握本地区劳动关系状况，研究和解决本地区劳动关系重大问题。(3)建立健全三方机制的制度化沟通渠道。采取多种沟通形式，保证沟通渠道的快捷、有效。(4)明确三方机制的法律地位。政府推动和主导三方机制的地位、企联作为雇主组织代表的地位以及工会作为劳动者权利的代表的地位等均要以立法形式予以确认。(5)增强三方代表性。尤其是工会要发挥组织优势，最大限度地把广大职工包括进城务工人员组织到工会中来，进一步增强工会组织的代表性，使三方机制在参与制定劳动法律法规、出台协调劳动关系政策措施中更好的了解民情、集中民智、表达民意、实现民愿。

6．发挥非正规组织在劳动关系协调中的作用

全日制、临时工、小时工、弹性工时等灵活就业模式必然会带来双重乃至多重的劳动关系，产生新的用人单位与劳动者的矛盾，其表现为：劳动关系主体及其权利义务关系的认定难度增加；劳动关系与其它关系如民事关系、经济关系相互交织在一起，使劳动协调难度增加；由于经济结构的调整和所有制结构的多样化使各种主体在短期内处于不断分化组合的变动之中，这种变动使劳动关系处于不稳定状态，容易引发劳动争议；错综复杂的各种劳动争议使现有的劳动法律难以作为争议处理依据，从而使法律适用问题成为“真空带”。鉴于我国劳动关系的复杂性，除了健全三方机制外，还可以发挥非正规组织在劳动关系协调中的作用。可以考虑建立由多个主体组成的包括政府、工会、企业、仲裁机构、企业内部调解委员会，以及劳动法专家、学者、律师等社会工作者等多方协调机制。通过建立由政府主导的多方协调机制，可以把各种社会力量组织起来进行对话、谈判，有助于更加全面、专业、快捷地处理各种具体问题，把矛盾化解在基层、化解在萌芽状态。同时，也为建立长效的劳动关系协调机制提供强有力的社会基础。