大数据与政府治理

【摘要】：互联网+时代的到来，对于当前我国推进国家治理能力现代化提供了新的机遇和挑战，对于大数据的应用也提出了现实需求。当前，虽然我国政府在利用大数据治理方面仍处于基础性探索阶段，全方位、立体型、动态联络的大数据应用体系与平台尚未建立，但分散性、基础性的应用已在各级政府部门规范实施并取得了一定的效用。大数据的开发与应用是一项长期性、战略性的系统工程，目前我国在大数据开发与应用过程中存在着不同主体间利益分配不公、价值取向不一致、管理体系与制度不完善的深层问题，针对这些问题，应采用现代化的治理思维，通过依法治理、民主协商管理、风险评估等科学分析手段加以解决。

【关键词】：政府治理；大数据；科学手段

随着信息技术应用的深化，尤其是物联网和移动互联网的广泛覆盖，产生了大量分散异质的数据。信息处理技术的发展使得采集、存储和利用这些数据成为可能，大数据的概念应运而生。目前得到普遍认可的大数据概念是：“无法在可容忍的时间内用传统IT技术和软硬件工具对其进行采集、存储、管理和分析的数据集合”。[1]大数据技术被视为一种认识世界的新方法，它将世界的本质看成是数据的集合，通过发掘混杂数据间的关系来认识世界，并在此基础上为用户提供挖掘需求、精准营销、个性化服务以及高效的决策支持。党的十八届三中全会明确提出要把推进国家治理体系和国家治理能力现代化作为全面深化改革的总目标，并将加快建设绿色、智慧型城市纳入到国家建设发展的战略规划中，可以说，这在很大程度上为大数据在政府治理过程中的运用提供了重要的政策机遇。从国家治理层面上来讲，大数据既是国家治理的对象，也是国家治理的大环境和必不可少的工具。从政府治理层面来讲，大数据则关系到政府信息资源的积累保存、整合集成和开发利用，政府利用大数据可以充分挖掘和分析数据资源的价值，提高政府的公共决策水平，改善政府的公共服务质量。因此，大数据能否得到合理、科学开发利用将对于我国治理能力的提升以及推进国家治理体系现代化起到关键性的战略性技术支持。

一、互联网时代政府治理能力现代化对大数据的需求

网络信息技术的广泛应用，为政府管理水平改善提供了条件，促使各级政府在推进治理能力提升方面不断适应与调整，并采用创新性的措施与手段加以完善和熟练实施。当前，一方面，我国社会公众的民主意识、参与意识大幅度提高，为谋求高质量、多样化的公共服务不断发声；另一方面，社会事务极度复杂而且变化迅速，政府在面对这些挑战的同时，如何能够做到发现问题及时准确定位、下达决策精准有效、公共资源各部门可以协同共享处理、重大危机事件能够预警预判、社会公民良性互动，这都对大数据的开发与运用提出了刚性需求。[2]政府治理能力的提升需要以信息技术为支撑，构建系统完善的大数据服务平台，通过信息技术创新政府管理制度、完善政府组织结构与行为模式，提供政府选择行政管理工具的能力，通过数据聚合推动决策科学化，通过数据开放推动执政阳光化，在一定程度上可以说，政府的管理决策和管理过程越来越取决于大数据和数据分析。当前，大数据已经广泛应用于国家经济发展之中，如工商企业登记、税务缴纳、公民户籍、道路视频等信息、政府统计部门定期采集的宏观经济、社会、人口方面的数据以及国家环保部门和气象部门定期播报的气象、遥感、测绘、环境监测等数据。可以说，以信息数据为支撑进行分析预测，为政府对于社会事务和自身治理提供了一份行之有效的“晴雨表”，在获取、筛选、分类加工各种信息数据的基础上，科学管理，有效决策，精准实施，为推动国家治理模式创新以及治理能力提升提供了扎实的技术支撑。

互联网+时代的到来标志着信息数据开发运用蕴藏着巨大的潜力与价值，大数据的开发与应用成为当前信息时展的新宠儿，制定谋划大数据发展建设的政策并提供财力、人力、技术支撑将至关重要。一方面，应将大数据开发与应用纳入到国家发展的战略性高度，优先考虑，通篇布局，合理规划，突出重点，构建国家、各级地方政府、企业相互衔接与联通的数据服务体系，并加强相关人才培养和基础设施建设，加强对大数据产业的扶持、做好体制机制、资金、法规标准等方面的保障，真正将促进大数据发展提升为一种国家行动，纳入到国家长期规划发展当中。另一方面，应合理学习和借鉴西方政府相关经验措施，加快建设符合我国实际国情的大数据开发与应用的完善政策体系，注重从战略技术能力储备和战略应用实施两个角度，落实相关部门职责，为大数据产业孵化、技术研发、推广应用营造完善的政策环境[3]。

二、政府治理过程中运用大数据存在的潜在问题分析

大数据在为政府治理带来机遇的同时，也带来了潜在的风险，因此，需要对其背后深层的风险进行挖掘分析。

（一）数据管理变革与风险防范

随着电子政务的深化改革与发展，政府信息管理部门积累了业务、财务、人事等多种数据，但是对信息部门的内控管理并没有引起足够的重视，数据泄露的风险不断增加。加之当前，数据管理基本上都是有本门的专业技术人员实行集中管理，由他们决定数据开放的程度以及技术保密的级别，这在一定程度上也加剧了数据泄露的风险，例如2013年轰动全世界的斯诺登事件，作为美国的情报部技术人员，泄露了一些不为人知的机密信息，引起了当时世界各国的高度关注，这次事件的结果也引起世界各国对美国的信任危机，特别是盟友国的愤怒。可以说，斯诺登事件的爆发在一定程度上反映了大数据应用与管理过程中存在的潜在风险，甚至在某些层面上来说，大数据运用与治理结果的好坏，关系的国家的核心机密与利益。

（二）权益分配和保护问题

大数据的开发利用是一项长期系统的技术性工程，需要不同政府、企业、专家科技工作者的共同协作努力，因此不可避免的会涉及到不同层级、不同部门主体之间的权责分担与利益分配问题，不能合理解决利益分配与资源保护问题，就难以实现各主体之间有效开发与共享数据资源。此外，数据资源的开发利用是一个包括搜集、分类整理、加工、储存、分析、发掘的高度紧密衔接的过程，需要不同职能部分之间相互协作，投入相应的时间、人力、物力与财力。众所周知，数据权利涉及所有权、控制权、使用权，还包括交易权、查询权和收益分享等权利。但是，数据拥有部门和数据使用部门之间的成本分摊、收益分配以及权责归属却是难以清晰界定的问题。例如国家统计局每年都会投入大量的人力、物力、财力以及相应的时间来对国家相关数据进行统计、核算、归类汇总分析，而这部分数据不仅作为国家宏观经济决策的重要依据，而且也是众多政府部门、企业、个人所盼望掌握的，而这些关键数据特别是涉及国家核心科技和关键经济信息一旦流入某些企业或者不法个人手中，将会增加国家经济正常建设与运营的风险。因此，合理非配各级政府之间在大数据开发利用过程中的权责分配，并以量化的形式加以记录，同时应加强对关键数据的监管与保密工作。

（三）价值取向的争议

针对政府治理过程中政府所掌握的信息数据应不应该向公众公开透明的问题，不同的专家学者持不同的态度。有些专家学者认为政府应该公开数据资源，一方面不仅能够增加政府透明度，实现社会公众和公民之间良好的互动，提升政府执政的威信力；另一方面，数据资源的公开分享，在一定程度上可以实现资源的最优配置，企业和公众可以根据最新的资源信息做出理性判断，促进经济发展和产业创新。而有些专家学者则认为数据资源涉及到国家信息安全、个人隐私、企业商业机密，数据的共享与开发在一定程度上不可避免侵犯了相关主体的权益，而且也一旦涉及国家信息安全、商业机密的数据信息落入不法分子之手，所造成的损失与危害将不可估量。[4]从深层次角度来看，造成上述两种态度的关键原因就是所持价值取向的不同。而对于此类问题的解决，从根本上来讲应加强对大数据的制度化管理，细化对大数据的分类，加快推进国家信息安全和互联网监管的相关立法工作，使得大数据的利用有规可循、有法可依，坚决打击不法分子窃取国家核心数据信息，危害国家、企业安全的行为，促进大数据开发、利用合理有效规范开展，需要公开的信息应及时公开，涉及个人、企业、政府、国家利益的数据应加以区别的有偿使用或者坚决保密。

三、政府治理过程中运用大数据的问题对策

政府治理过程中，大数据的开发利用从根本上来讲应符从推进国家治理能力提升和国家治理体系现代化的目标，在遵从市场规律作用的前提下，按照科学、法治、民主的原则积极推进国家大数据的开发利用战略的开展，为政府治理提供坚强的技术支撑。

（一）加强数据的风险评估工作，成立监督部门加强数据安全保护工作

在政府治理当中，考虑到某些数据信息涉及到国家安全、企业机密、个人隐私等内容，数据的开发利用以及开放共享工作应谨慎、科学实施。对于各种数据资源应在科学严格评估的基础上，准确预测风险、分级分类处理数据资源，并制定相关法律制度，设立专门的信息安全监督管理部门，规范数据开放与共享工作，保证数据资源的科学安全使用。

（二）合理科学开发、利用大数据分析结果

一方面，运用市场化的方法对成本与收益进行合理分配。没有科学合理的效益评价，政府数据开放和利用就难以有政策依据和稳疋的财政保障。[5]另一方面，众多周知，数据都是在调查、统计、分析的基础上的得出，在一定层面上反映了科学、有效的规律，但是规律也是有相应的适应范围，也有相对应的存在条件，此外，统计数据是否真实、统计与分析方法是否科学、合理也在一定程度上决定了我们对于大数据的利用不能完全的依赖，而是应该作为决策的依据但并不是决策的唯一参照，如果对大数据结果的完全偏信和轻率接受，那么有可能导致错误的决策。因此大数据的开发利用应结合正确的理论和其它科学分析方法，实现科学管理与利用，避免滥用和误用。

（三）加快推进数据相关制度建设，采用民主协商解决方式解决价值取向和利益分配问题

一方面，政府大数据开发利用面临复杂的利益和风险问题，需要通过民主协商方式细致协调各方利益，寻求有效的解决方案。对一些有争议的仗饨行深人分析，准确定位，制定具体明确的解决方案，兼顾数据开发利用的公平与效率。另一方面，加快立法进程和相关制度建设，在立法、规划、管理机构调整等多方面展开布置，明确数据公开和使用的范围，明确政府、企业、社会团体、个人在数据收集、存储、利用过程中的权利和义务，实现依法对数据进行采集、管理、开放与利用。

结语

大数据平台的建设需要理论工作者与从事行政实践的工作者以及信息技术领域的科技工作者之间密切配合并付出长期艰巨的努力，更需要国家与社会大量的资源投入。推进大数据的开发与利用将是一项具有战略意义的系统工程，大数据既是国家、政府治理的环境和工具，也是国家、政府治理的对象。因此，对于大数据的开发、建设与利用应科学、依法、民主、制度化开展，这将为处于新常态视野下推进我国治理能力现代化提供技术与工具保障。

作者简介：黄旭，男，工作单位：郑州大学公共管理学院在读研究生

参考文献

[1] The Mckinsey Global Institute.Big Data ： The Next Frontier For Innovation，Competition，AndProductivi-iy.http：///insights/business technology/big __ data _ the _ next __frontier__innovation，2011.

[2] 吴冬琪.论财产权视野下当代数据权利的保护[D].复旦大学硕士学位论文，2013.

[3] 王芳.国家治理进程中的政府大数据开放利用研究[D].中国行政管理，2015.11

[4] 张勇进.网格空间与政府管理创新[M].北京：国家行政学院出版社，2012

[5] 陈平.网格化城市管理新模式[M].北京.北京大学出版社，2006