我国高新技术产业的政策法规体系研究

摘要：党的十七届五中全会提出要坚持把科技进步和创新作为加快转变我国经济发展方式的重要支撑，这为我国高新技术产业的发展提供了新的契机。高新技术产业具有高资金技术密集度和高风险性的特点，需要国家在战略层面上予以引导和扶持。对于如何构建适宜高新技术产业发展的政策法规体系，本文从产业融资、财政税收、贸易政策以及知识产权等方面进行了分析和探讨，并针对我国目前存在的问题提出了相应建议。

关键词：高新技术产业；融资环境；产业政策

高新技术产业一般是指知识和技术密集度高、具有高产业附加值和高风险性、并对相关产业有较强的技术溢出效应的产业。我国政府十分重视高新技术产业的发展，先后组织了“863”计划、科技攻关计划以及火炬计划等，对其发展给予大力扶持，目前高新技术产业也成为我国国民经济持续增长的重要拉动力。由于高新技术产业具有较强的外部性，单纯依靠市场机制无法保持其迅速起步和健康发展，因而政策法规的扶持和指导是不可或缺的。我国政府应依循国民经济和社会发展的内在要求，通过多方面的政策法规引导高新技术产业的发展，为其提供良好的产业环境。

一、我国高新技术产业政策法规分析

合理的政策法规对于促进高新技术产业的起步和发展来说至关重要。我国对高新技术产业规定了一系列优惠政策，主要体现在以下几个方面：

（一）融资政策法规

高新技术产业的高投入性和高风险性决定了其对资金的依赖性较大，需要必要的融资政策予以扶持。在种子期阶段，高新技术企业对资金需求较少，融资以企业自筹或者政府扶持为主；成长期内的企业需要外部融资来扩大生产规模，风险资本起着关键作用；成熟期内高新企业进入已经趋于稳定，较容易获得银行贷款或者通过资本市场获取融资。

我国出台了一系列针对高新技术企业融资的优惠政策。国务院《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）若干配套政策的通知》，把金融支持列为发展高科技企业的十大内容之一，鼓励银行在融资上积极支持高新技术企业，尽力安排其研究开发和生产经营所需的资金。另外，国务院《关于进一步改善对中小企业金融服务的意见》指出：（1）各商业银行要健全为中小企业服务的金融组织机构体系，增加信贷投入，积极支持科技型中小企业的合理资金需要。（2）要调整信贷投向，重点扶持科技含量高、产品附加值高和市场潜力大的科技型中小企业发展。

（二）财政税收政策法规

高新技术产业在国民经济中具有重要的战略性和先导性作用，其外部性和技术溢出性要求国家在财政税收政策上对其给予必要的支持。上世纪90年代以来，世界进入知识经济时代，国际上各发达国家纷纷加大对高新技术产业的财政投入和税收优惠，结果表明，积极的财政税收政策会产生明显的鼓励和导向作用。

我国政府的财政扶持手段包括：对处于初创期的高新技术企业提供直接财政补贴，如科技型中小企业技术创新基金、上海市科技小巨人资金等；对处于发展期和成熟期的高新技术企业提供银行贷款补贴和担保；采取政府采购的方式对高新技术产品进行优先购买等。在税收政策方面，国家的优惠措施包括：（1）国务院批准的高新技术产业开发区内的企业，经有关部门认定确系高新技术企业的，企业所得税可减至15%征收；并从企业投产当年起免征两年企业所得税；（2）对技术转让、开发、咨询和技术服务免收所得税，将技术开发费用的一定比例抵减应纳税所得额，对研发设备进行加速折旧等。

（三）进出口政策法规

发达国家为扶植本国高新技术产业的发展，一般采取贸易壁垒和贸易补偿等手段。我国高新技术产业的外贸依存度高，对外贸易产品在高新技术产品中所占的比重很高，国家通过优惠措施来创造良好的进出口环境就显得尤为重要。

我国目前针对高新技术企业进出口的优惠政策包括：（1）经商务部批准，高新区内可设立技术进出口公司以推动高新技术产品进入国际市场；出口业务开展较好的高新技术企业可获得对外贸易经营权并在国外开设分支机构；（2）高新技术企业生产的出口产品，除国家有明确规定的产品以外，一般免征出口关税；（3）高新区内的高新技术企业为生产出口产品而进口的必要原材料，免领进口许可证，海关凭出口合同以及高新技术产业开发区的批准文件验收；（4）经海关批准，高新技术开发区内可设立保税仓库和保税工厂，海关按照进料加工的有关规定，免征进口关税和进口环节的产品税以及增值税。

（四）知识产权政策法规

对于高新技术产业来说，知识产权和专利是其核心竞争力。高新技术企业的资产结构中，以知识产权为基础的专利权、商标权、商誉等无形资产所占的比重比一般企业要高的多。对知识产权的保护是促进高新技术产业发展的重要内容。

关于知识产权的保护，我国曾先后两次修正《专利法》，一是扩大了专利的保护范围；二是延长了发明专利的保护期限；三是进一步强化了对专利权的保护；四是重新规定了对专利实施强制许可的条件。此外，我国对高新技术成果出资入股也出台了优惠政策，根据《公司法》的有关规定，以知识产权、非专利技术等无形资产作价出资的金额，一般不得超过公司注册资本的20%，但对于高新技术企业，国务院出台的《关于以高新技术成果出资入股若干问题的规定》中明确规定，以高新技术成果出资入股，作价总金额可以超过公司注册资本的20%，但不得超过35%。

二、我国高新技术产业法规政策存在的不足

尽管我国关于高新技术产业的政策法规不少，但在实施过程中却往往不尽如人意：一是政策法规引导力不够，引导高新技术成果向现实转化的效果不理想；二是政策法规的执行缺乏效率，优惠政策的重点不突出，急切得到政策优惠的潜力项目没有得到应有支持；三是政策法规协调程度不够，相互之间多有牵扯甚至冲突，难以发挥作用。从政策法规的具体层面分析，存在的问题包括以下方面。

（一）融资支持力度不够

目前我国的融资环境还不能满足高新技术产业快速发展的需要。一方面，由于信息不对称和交易成本过高，国有商业银行等金融机构对中小型高新技术企业的信息获取及评估成本过高，为保证经营的稳健性，其在高风险和高收益中往往选择惜贷的策略。另一方面，作为直接融资方式的风险投资机制在我国尚未真正形成。因此，资金问题始终是困扰我国高新技术产业发展的瓶颈因素之一。由于缺乏资金支持，我国科技成果的转化率较低，许多成果仅具有理论价值，难以投入到实际应用中。在我国现有条件下，民间金融、金融机构贷款、政府资金资助与资本市场等几种渠道实际上都不能很好地满足高新技术产业发展的需求，高新技术产业的发展面临资金瓶颈。

（二）财政税收政策需要改进

我国目前关于高新技术产业的优惠政策不少，但同时存在着管理混乱、落实不到位的情况：一是国家的财税政策目标不明确，许多优惠措施只是应付临时性需要而仓促出台，没有总体的规划，缺乏系统性和规范性；二是目前我国对高新技术产业的财政税收优惠主要是集中在成果转化期，使得急需国家政策支持来转化投资风险的新办企业享受不到优惠政策；三是我国的财政税收政策是以直接优惠为主、间接优惠为辅，主要是针对企业事后的利益让度，对企业事前进行技术改革和科研开发的作用比较小；四是政策滥用，有些高新区内的企业即使未被认定为高新技术企业也可以享受优惠政策，优惠措施的滥用使得政策目标不明确。

（三）高新技术产业进出口环境比较脆弱

此次国际金融危机对我国高新技术产品的出口打击非常大，说明了我国高新技术贸易的脆弱性。长期以来，我国高新技术产业自主创新不足，出口过度依赖加工贸易与三资企业。国际市场一旦低迷，我国高新技术的出口环境就面临恶化。另外，我国虽然制定了鼓励高新技术产品的出口政策，但产业重点不突出，政策过于宽泛，有限的资金难于集中发挥效力，而且出口促进措施主要是集中在经营环节，很容易引起贸易摩擦。

（四）对技术的知识产权保护不力

相比于发达国家的法律体系，我国目前高新技术知识产权工作还不到位，缺乏以知识产权为核心的战略化运作意识。表现为重传统类别资产管理，轻知识产权类新型资产管理。即使涉及知识产权问题，也是比较初级和笼统的。在企业的产权登记表格上，一般仅仅列出“其他无形资产”一栏，并没有明确的知识产权类别，为企业故意和过失不对其拥有的知识产权类无形资产进行评估提供了条件。我国高新技术产业总体上仍处于弱势地位，知识产权保护不力是影响我国高新技术产业发展的重要原因。

三、加快发展我国高新技术产业的建议

（一）建立多层次的融资支持渠道

1．发挥地方中小金融机构的支持作用。中小金融机构内部层次少，分支机构具有较大的信贷审批权限，贷款发放形式灵活、效率高，且存在信息获取和交易成本方面的优势，能为高新技术企业特别是中小高新技术企业的融资提供不可替代的作用。我国可以尝试在某些区域开办专门支持中小高新技术企业的中小型银行，例如在北京中关村、上海张江科技园等地建立专门的科技发展银行，以专业化的服务推动中小高新技术企业的发展。

2．国有商业银行应确立特色化定位。国有商业银行经营的重要原则是稳健性，一般只向那些技术成熟、具备盈利能力、特别是国家重点扶持的大型高新技术企业提供融资。由于高新技术产业涉及的科技领域广泛，融资需求具有多样性和复杂性，因此大型商业银行不可能在所有方面都面面俱到，必须有所侧重，注意市场和客户的细分，在自己的特色项目上专业化发展。

3．建立高新技术产业风险投资机制。风险投资机制是高科技与金融相结合的投资机制，风险资本的高风险偏好与高新技术产业的高风险特征具有很好的匹配性。我国可尝试在科技部下面专门设置一个类似美国中小企业局的机构，通过专业化的甄别，将直接支持转变为间接推动模式。针对高新技术产业的风险投资，要注重发掘高效的风险投资主体，正确发挥政府对风险投资的引导作用。

（二）制定统一易行的财政税收政策

1．建立财政支持的长效机制。政府可适当增加财政投入，提高研究与开发经费占财政支出的比例。财政投入应有针对性，不宜太过分散，可设立重大科技专项，集中力量支持关系国家科技创新能力的重大领域和重大项目。对于为数众多、不断涌现的中小型高新技术企业，政府可通过完善科技型中小企业技术创新基金，为其成果转化提供资金支持。

2．制定统一有效的税收优惠政策。我国针对高新技术产业的税收优惠政策互不统一，落实存在障碍，这需要从较高层次制定统一明确的鼓励高新技术产业的税收政策，以促使其走上法制化和规范化的道路。另一方面，应促进科技税收优惠方式由直接优惠向间接优惠转变，侧重点由结果环节向中间环节转变，使得具体的优惠切实落到科研项目的开发环节上。

3．采用政府信用担保方式。对于高新技术企业的资金来源，政府可以利用其高信用特点提供融资担保，从而引导和拉动民间资金投入到高新技术产业中来。以政府的信用作后盾为高新技术产业的融资提供担保，是一种有效的间接支持方式，既可以缓解财政压力，也可以减轻财政支出对民间资本的挤占。

（三）创造良好的进出口环境

1．制定宽松的进出口贸易政策。国家可出台政策通过出口信贷、财政贴息、减免出口关税等办法鼓励高新技术产品的出口；对于高新技术企业从国外进口国内不能生产的仪器和设备时，海关可免征进口关税和进口环节税。目前，我国制定针对具有自主知识产权的电子信息领域的高新技术产品的退税政策非常迫切，国家可启动修订《高新技术产品出口目录》，按目录提供退税优惠。

2．消除技术性贸易壁垒。我国鼓励高新技术产品的出口政策主要集中在经营环节，很容易引起贸易摩擦。因此，今后应从宏观层面与管理机制上加大对高新技术产业的出口扶持力度，并根据国内外形势的变化，及时调整出口政策扶植的战略性目标产业。同时，围绕着提升高技术企业的国际竞争力，采取更有弹性、温和的制度设计，以减少贸易摩擦。

（四）加强知识产权及专利保护

1．加强知识产权保护的法律制度建设。我国涉及知识产权保护的法律法规还不完善，加之知识产权本身的复杂性，执法难度比较大。我国应该与国际上通行的知识产权保护规则相接轨，完善有关立法，健全知识产权保护制度。同时，执法部门对于知识产权纠纷的处理宜采取审慎态度，注意与知识产权法律专家的沟通，请他们协助处理纠纷案件。

2．依托高新区进行知识产权的有效管理。在高新技术产业聚集的高新开发区，可设置专门的知识产权部门并聘任专职人员，例如高新区管委会可建立知识产权管理机构和服务机构，引导高新技术企业逐步建立和完善专利、商标、著作权和技术秘密等知识产权方面的管理制度，为高新技术产业的知识产权保护提供必要的帮助和服务。

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本文得到湖南省科技计划项目《高新技术产业环境、法规政策研究》资助。（项目编号：2006xk4027）

（作者单位：湖南大学金融学院）