新型城镇化背景下的土地资源节约集约利用研究

【摘要】我国虽然疆域辽阔，但土地资源却相对匮乏，面对国民经济快速发展对土地需求的不断增大，人多地少的矛盾日益突出，如何通过科学规划、合理布局、挖掘潜力、加强监管、发挥市场调控作用等途径，使节约集约用地落到实处，坚守住耕地红线，确保国家粮食安全。

【关键词】城镇化；土地资源；节约集约；利用

中图分类号：F311 文献标识码：A 文章编号：2306-1499（2014）12-

1. 引言

改革开放以来，我国通过大力发展工业，推进城镇化进程不断增强国力，改善人民生活。土地资源的开发利用为我国工业化和城镇化的发展做出了重大贡献，但也存在着人多地少，保障与需求矛盾突出的问题。我国还处在社会主义初级阶段，工业化和城镇化的发展还远没有结束，长期的发展需要土地来做支撑。如何利用有限的土地保证一定时期内我国经济的快速发展就显得尤为关键；而我国人均耕地只有1.37亩，不到世界平均水平40%，粮食安全要求我们必须确保耕地红线不动摇。充分发挥国土资源部门的职能作用，树立科学发展观，加大宏观调控力度，深化土地节约集约利用，走可持续发展的道路，是我们国土资源部门必须深入探索研究的课题。

2. 土地开发利用存在的问题

我国虽然疆域辽阔，资源丰富，但我国又是人口大国，人均下来，就变成了资源相对贫国，人均耕地只有1.37亩，不到世界人均耕地的40%。随着我国人口的继续增加，人均耕地将会更少，土地对经济发展的制约将会越来越突出。

2.1 土地利用粗放，低效用地问题突出

粗放利用土地用地还很突出。部分城市在编制规划时，缺乏科学合理的预测，确定城市发展规模过大，缺少有效的节约集约利用土地资源的有效措施；部分经济欠发达地区由于地方财政收入有限，土地财政问题突出，城市的税收以及市政基础设施建设过度依赖土地出让金。因此，在土地资源的利用上，缺少考虑投资强度、用地定额、容积率、土地利用率等限制指标，粗放供地，造成城市规划区内存在大量闲置和批而未供的土地，土地严重浪费。

2.2 土地污染得不到有效治理，毁坏耕地问题突出

长期以来，矿山、电厂、公路等的尾矿库、弃渣场、取土场侵占了大量土地，而且很大一部分尾矿库、弃渣场的防护能力较差，给周边土地造成危害。如轰动全国的紫金矿业尾矿库污染事件，另外，工业的废水排放等得不到有效治理，每年约9000万亩的耕地受到毁坏。

2.3 土地供需矛盾日益突出

经济的发展是与土地的供给正相关，经济发展越快，对土地的需求也越大。近几年，全国建设用地的需求每年都在12000--15000万亩左右，而实际供给只有600--680万亩。“十二五”期间是我国产业结构调整的重要时期，也是土地需求矛盾的凸显期，经济社会发展对土地资源的依赖程度将更高，土地资源供需矛盾将日益加剧和长期存在。

2.4 违规违法用地问题仍很突出

2008年通过对全国172个大中城市的监测，违法用地比2007年虽然下降了约14%。但全国违法用地仍占到总用地的14.4%，其中有16个城市违法用地超过了15%。

3. 我国土地资源节约集约利用的措施

3.1 科学编制规划、充分发挥土地利用总体规划的管控作用

土地利用规划的编制要充分发挥地方政府各职能部门的作用，利用科研院校和专业机构的人员技术优势，编制适合当地发展的土地利用总体规划。规划既要符合发展要求，也要科学利用现有资源，将节约集约用地理念贯穿整个规划，科学细化分区土地用途，合理用地布局，要从平面规划向立体规划转变。充分发挥土地利用总体规划的整体控制和统筹协调功能，做好城市规划、行业规划、产业规划等相关规划与土地利用总体规划的衔接。有计划的安排用地指标，增强规划的可操作性。加强土地利用总体规划的法定效力，强化规划法定刚性，防止随意修改规划，保证规划期内的稳定。

3.2 积极盘活存量建设用地，发挥土地最大效能

从我国现在土地利用现状看，走土地扩张发展的路已经不符合实际，应把土地可持续发展的重点放在盘活存量土地上。多年来，由于新增用地价格比盘活存量土地价格低得多，因此，我们的发展大多依赖新增建设用地，而在盘活存量建设用地上，做的工作有限。当前，我国城市中有较大50-60年的低矮建筑，容积很低，二次开发的空间大，盘活该部分建设用地，既可改善人民的生活条件，又能实现节约集约利用土地的目的。盘活存量土地要形成制度，纳入地方政府考核体系，激励地方政府限制开发新增土地，积极盘活存量建设用地。

3.3 加大土地收储力度，充分发挥市场配置土地资源作用

充分发挥市场配置土地资源的作用，完善建设用地收购储备制度。通过政府统一规划、统一征收、统一配置、统一开发、统一管理，解决土地供给中存在的总量失控、资产流失问题。形成对土地一级市场的垄断供应，确保土地供应的合法性，减少违法用地、多头供地、越权批地等现象的发生，有效调控土地市场供需，建立公开、公平、公正、高效的土地市场。实行土地储备制度，也是土地交易市场推行招拍挂等方式配置土地资源的现实需要。政府要根据土地利用实际情况和市场对土地的需求情况，确定土地的投放量，科学安排用地。确实发挥政府垄断土地一级市场的作用，增强政府对土地市场的调控能力。有效遏制圈地、囤地、倒卖土地和私下交易土地的行为。逐步限制缩小划拨用地范围，最大限度的实行招拍挂出让土地，为市场配置土地资源提供保证，实现土地取得的公平和公正性。

3.4 做好耕地保护工作，确保耕地红线

要确保我国粮食安全和社会稳定，就必须确立粮食自给自足的战略方针。做到这一点，就要保护好耕地，守住耕地的红线。保护耕地，首先要将耕地占补平衡落到实处，不但要实现数量上的“占一补一”，更重要的是质量上的占补平衡。各级国土资源管理部门应将补充耕地的质量作为耕地占补平衡考核内容，强化验收工作，确保补充耕地质量与建设占用耕地质量相当。保护耕地还应重视表土地剥离工作，通过建立表土储存场，成立表土保护专项资金等形式，确实将表土剥离工作落到实处。同时，保护好耕地的后备资源，禁止土地的无序开发，保护生态环境，坚决杜绝毁林开荒、乱垦草场和破坏湿地等行为。

3.5 加强监督检查，落实节约集约用地责任

节约集约用地，重要的是形成制度，要将监督检查落实到土地利用的始终。首先是做好审批核查，项目审批时要根据行业性质、投资规模和符合土地利用地总体规划情况，认真核定建筑系数、容积率、投资强度等用地指标，根据核定情况提供相应土地。二是对建设过程全程监督。供地后要督促项目及时开工建设，同时要加强对工程建设过程的监督，对不按规划设计进行建设的要马上责令整改，不按规定整改的要下达停建通知书；对达不到规定建设标准的，要进行综合分析，确实无法达要的，要对剩余土地进行收回，防止土地闲置。三是加大卫片执法监察力度和违法用地责任追究制度。坚持违法用地不但要处理事，更要处理人的原则，最大限度的杜绝违法行为。

4. 结语

我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。切实保护耕地，大力促进节约集约用地，走出一条建设占地少、利用效率高的符合我国国情的土地利用新路子，是关系民族生存根基和国家长远利益的大计，是全面贯彻落实科学发展观的具体要求，是我国必须长期坚持的一条根本方针。要充分认识节约集约用地的重要性和紧迫性，增强节约集约用地的责任感，切实转变用地观念，转变经济发展方式，调整优化经济结构，将节约集约用地的要求落实在政府决策中，落实到各项建设中，科学规划用地，着力内涵挖潜，以节约集约用地的实际行动全面落实科学发展观，实现经济社会的可持续发展。

参考文献

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[2]宋昕，陈龙乾，冯建美.任城区土地资源节约集约利用研究[J].安徽农学通报，2011（12）.