政府预算下的公务卡制度研究

一、问题的提出

中央预算单位最初开始推广使用公务卡是在2007年7月。当时计划到2008年所有的中央预算单位都将实现公务卡管理，到2010年在全国范围内建立起比较完善的公务卡制度。但至今，公务卡还未覆盖到所有中央预算单位，更没有全国普及，以致财政部不得不再次发文强制使用。2011年12月8日，财政部下发通知，决定在中央预算单位全面实施公务卡强制结算目录。从明年1月1日起，中央各部门及所属行政事业单位工作人员在支付公务接待费、公车运行维护费、差旅费、会议费等16项费用时，必须使用公务卡。当前，公务卡制度再一次被提上议程，相关政府部门更应当严格执行，杜绝再次的形式主义。

二、公务卡制度概述

2007年7月，财政部和中国人民银行联合印发了《中央预算单位公务卡管理暂行办法》，标志着我国公务卡制度改革正式启动。公务卡制度，是指预算单位预算作人员持有的，主要用于日常公务支出和财务报销业务的信用卡，公务卡制度的直接作用是将传统现金支付结算改为用公务卡支付结算。公务卡结算的适用范围包括：预算单位原使用现金结算方式的零星商品服务支出和原使用转账结算方式、单笔金额在人民币 5 万元（不含 5 万元）以下的小额商品服务支出以及预算单位其他符合现金支付规定的公务性支出费用。

三、中国公务卡制度的实证描述

（一）先进性

公务卡作为新型的金融结算工具，其在提高公务支出透明度、加强公务消费监督和预算单位现金管理等方面，具有强大的“电子留痕”技术优势。首先，我国的公务卡制度有高层政策的支持。十七大报告指出，“要深化预算制度改革，强化预算管理和监督”，“让权力在阳光下运行”，“提高政府工作透明度”。其次，国库集中收付体系的完善及银行等金融机构的技术支持。国库集中收付体系作为公务卡制度运行的基础，现已涵盖了中央所有部门和各省、自治区、直辖市。最后，现行公务卡使用将推向各机关事业单位及非盈利机构。

（二）缺失性

1.受多种原因影响，公务卡使用率偏低

一些预算单位对公务卡认识不到位，重视程度不够，对公务卡结算方式积极性不高，导致公务卡出现了大量“睡眠卡”和高注销率，造成资源浪费。长期以来现金交易方式一直是消费方式的主导，传统的货币消费观念和支付方式根深蒂固，人们对银行卡的认识还需要一个过程。

2.公务卡受理环境还有待改善

目前我国信用卡刷卡网络系统还不够完善，公务卡制度应用平台存在问题，国内一些中小型城市和小商户的刷卡网点较少，国外刷卡也不太方便。持卡人出差到一些偏远地区从事公务活动时，由于不具备刷卡条件，只能个人垫支现金或事先准备现金。此外，信用卡网络系统虽然主要由中国银联建立，但也有部分商业银行建立了独立网络系统，这些银行信用卡在本行网络系统内的交易数据不经过银联交易系统，增加了财政部门对公务卡消费数据采集的难度。

3.公务卡的法律地位尚不明确

目前，公务卡的使用主要是依靠财政部2007年印发的《中央预算单位公务卡管理暂行办法》运行，而没有比较规范的文件确保公务卡的法律地位。尽管公务卡和单位卡在具体应用中有相互重合的地方，但是管理办法中对单位卡不得透支、单位卡与个人卡之间资金划转等都有严格规定，而公务卡在应用设计上有这些功能要求。法律地位的不明确，使公务卡在实际应用中很可能触犯相关管理规定。

四、国外公务卡制度对中国的借鉴

中国的公务卡制度存在着以上种种不足，要求进行相应的制度安排，来解决纳税人与政府之间的委托关系中出现的信息不对称等问题，提高财政资金的运行效率以及财政透明化，更好地实现委托人的意愿。美国和英国公务卡制度走过的历程，为我国的公务卡制度提供了宝贵的借鉴和启示。

（一）技术环境方面

英国的政府采购卡在其基本制度和运行模式的基础上，在全国范围内提供了更有利的用卡环境。而针对我国目前各银行间的公务卡功能相差不大，但手续费年费参差不齐等现象，如中国银行长城公务卡主卡年费100元，附属卡年费50元，滞纳金每期最低还款额未还部分的5%，最低收费为10元。超限费为超过信用额度部分的5%，最低收费为10元等。因此，就需要政府与银行间达成协议，真正做到行政成本最低化，营造良好的用卡环境。

（二）使用覆盖方面

美国的政府采购卡使用部门涉及退伍军人事务部，国防部海、陆、空各部门，美国内政部，交通部，卫生与公众服务部，司法部，农业部，商业部，财政部，邮政部以及其他一些部门。相比之下，我国的公务卡还没有覆盖中央所有的预算单位。在新一轮的提案下，扩大覆盖面成为政府义不容辞的责任。另外，在宣传教育方面，还应该学习英国政府，为公务卡开设官方网站，用来对公务卡制度的相关知识进行普及，并定期公务卡年度报告，使公众对公务卡的使用能有更全面的了解。

（三）法律地位及定位方面

1.法律地位

随着公务卡刷卡消费要求的提出，应加快出台相应的法律文件，保障公务卡的法律地位，确保规范用卡。

2.功能定位

美国公务卡二十年的历程告诉我们，需要对公务卡制度有一个清醒的认识，公务卡制度并不能完全防止腐败现象的产生，更不是根治腐败行为的“灵丹妙药”。因此，我们应把公务卡制度看作一种能降低行政成本、提高行政效率的新型结算工具，是我国财政预算制度改革的一个环节。我国的公务卡应用还处于起步阶段，结合我国国情，建立一套适合在我国应用的公务卡结算信息体系，需要各部门、全方位的合力。

（四）制度方面

在公务卡的使用方面，外国公务卡是绝不允许支付个人业务的，因为这将可能使政府为个人消费买单。而目前我国的公务卡可公私两用，只是规定个人消费不可报销，虽然公务报销需三方核实，但公务人员很可能将个人消费以公务消费名义进行报销，这就为腐败提供了机会。今后，在我国财政预算改革下，应该考虑取消公务卡的个人消费功能，将个人消费与公务消费完全隔离，以实现财政透明。

参考文献

[1]杨敏.公务卡制度执行中存在问题及对策探讨[J].会计之友，2010(11).

[2]张金枝.国库集中支付下的公务卡应用定位与完善措施[J].华南金融电脑，2009(07).

作者简介：魏景容（1987-），女，广东吴川人，就读于广州大学公共管理学院，研究方向：公共政策。