PPP:辩与思

PPP模式是现阶段我国公共项目投融资体制改革的重要方向。该模式通过引入市场竞争和激励约束机制，将公共部门的政策支持能力和私营部门相对充裕的资金、先进的管理经验相结合，提高了公共产品或服务的质量和供给效率，因此近年来不仅颇受市场追捧，也得到了政府的大力支持。

但在实务层面，业界却始终存有困惑，即：PPP的参与主体究竟为何？“社会资本”的范畴包括哪些内涵？民间资本、混合所有制资本、纯国有资本在PPP模式中的地位和作用应如何确定？这些问题都亟待进一步明确。

主体之辨

从理论研究来看，对于PPP模式中参与主体，通常的说法是“社会资本”，但至于何为“社会资本”，则缺乏进一步界定。大多倾向于认为，在我国，“Public”和“Private”的界定是看其目的是追求社会公益性还是追求经济效益，而不是根据所有制来判断。他们认为PPP合作模式中的公共部门一般指政府机构和由政府相关部门控制的不具有独立法人资格的国有企业，而私营部门不仅包括私有制企业和外资企业，也包括具有独立法人资格的国有企业。

目前PPP模式中存在的参与主体不清、“社会资本”内涵外延不明，已成为影响PPP实务操作的重要问题。譬如，除了民营资本毋庸置疑应视为社会资本外，对于混合所有制资本以及纯国有资本，是否应视为“社会资本”？这是直接决定PPP模式中能否将这两种资本作为政府合作方的重要问题。

笔者认为，新时期我国PPP模式的参与主体应作如下界定。首先，民间资本应是PPP模式的核心参与主体。从国际实践来看，由民间资本参与PPP模式是最为成熟，也是最为成功的做法。鼓励民间资本参与公共项目的建设和管理，既可以激发社会发展活力，也可以促进民间资本和国有资本之间进行高效竞争，从而保证公共项目高效运转，推动政府和企业实现双赢。从我国实际情况，公共项目民间投资不足是个老问题，虽然国家层面屡有鼓励支持的相关政策出台，但实际效果并不理想。以2010年国务院出台的“新36条”为例，虽然有关措施具有很强针对性，但由于一方面民营经济受金融危机影响，资本实力大为削弱，另一方面，危机爆发后，我国实施了“四万亿”的经济刺激计划，政府财政资金充裕，之前备受热捧的PPP模式被地方政府“冷落”，有的甚至被半途叫停，改由政府全资建设，因此政策效果十分有限。

其次，混合所有制资本应是我国PPP模式的重要参与主体。从PPP模式包含的政府与社会资本合作理念来看，笔者认为，PPP模式其实就是混合所有制的实现形式之一，其蕴涵的国有、民营资本股权合作的架构或可为混合所有制经济深入发展带来示范效应。譬如，在BOT项目实施过程中，就是民间资本通过一定合作机制与政府分担项目风险，负责投资并分享项目收益的过程。这其中，政府与民间资本充分发挥各自优势，在实现部分政府公共部门职能的同时，为非公经济带来相应收益。通过这种合作，不仅能够在一定程度上满足非公经济的投资回报，同时也为社会更有效地提供公共产品和服务，促进国有经济有限的资源发挥更大作用。而混合所有制经济其本意也是推动民营经济与国有经济的融合，并通过二者的融合达到深化国企发展与促进非公经济发展的双重目标，其与PPP模式的目标是高度一致的。因此，毫无疑问，混合所有制资本应当是PPP模式的重要参与主体。

再次，纯国有资本不应成为现阶段我国PPP模式的参与主体。纯国有资本到底能否成为我国PPP模式的参与主体，这是困扰实务工作的重要问题。笔者认为，答案应当是否定的。理由有三：其一，纯国有资本参与难以体现PPP模式的本质特征。以我国各地的政府全资城司为例，虽然其可作为独立主体参与当地基础设施的PPP项目，但在具体操作过程，大多数既无法与政府平等谈判，也无法合理确定利益共享机制，即使出现了投资亏损，最终也是由地方政府来承担，难以体现风险共担的特征。

其二，纯国有资本参与难以体现我国倡导PPP模式的政策初衷。我国现有的政府与企业合作项目中，纯国有资本或国有资本参与的比重不是过低，而是过高，由此也带来了投资效率与资源浪费的问题。如果再以纯国有资本作为参与主体，既不利于我国政府投资管理体制的改革，也可能对民间资本参与产生挤出效应。

其三，纯国有资本已有参与政府公共项目的渠道。不把纯国有资本作为我国PPP模式的参与主体，并不意味着其就不能参与地方政府的城市设施建设和运营。事实上，我国大部分城市设施建设和运营，目前其特许经营也都是由当地国有企业在承担。在一定范围和程度上，这种参与方式可继续保持。

全生命周期管理

由以上主体辨析可以看出，在PPP模式中，政府和以民间资本为代表的私营部门将发挥同样重要的作用，但其地位却存在天然的不对等。因此，在项目合作中格外需要强调“合作精神”的培育。一方面，政府部门不能抱着“卸包袱”的思想向私营部门推卸责任和风险，同时又不信任私营部门；另一方面，私营部门应理解公用事业低风险、低回报、长周期的特点，不能盲目参与进来。

事实上，笔者认为，只有双方明确自己在特定PPP项目中的“利益统一体”关系，合力对项目实行全生命周期动态风险管理，才能更好地利用PPP模式为我国基础设施建设领域服务。

“全生命周期管理”这一概念，此前多用于产品运营领域，是指管理产品从需求、规划、设计、生产、经销、运行、使用、维修保养、直到回收再用处置的全生命周期中的信息与过程。它支持并行设计、敏捷制造、协同设计和制造，网络化制造等先进的设计制造技术。

我们把相应概念“移植”进PPP模式中，可以发现，这里也存在“机会判断、合作方案策划、谈判、项目建设、经营”的“全生命周期”，在该生命周期的各个阶段，合作各方所要解决的问题是不相同的，但同样都强调要有全局性的风控视野。同时，由于私营部门的逐利性和参与的阶段性，各级财政部门更应在PPP模式的全生命周期动态风险管理过程中发挥主导作用。

在PPP模式中，地方各级财政部门要从项目遴选、设计、投资、建设、运营、维护这样全生命周期来考虑财政的可持续性，根据中长期的财政规划和项目全生命周期内的财政支出，对于项目进行财政承受能力的论证来防控风险。这样既解决了建设期资金筹措困难问题，也控制了进入运营期后建设资金还本付息以及运营资本的保障的一个风险。

PPP项目非常强调风险合理分摊，风险是追求整个项目整体风险的最优化，并不是把每一家的风险和回报取绝对值简单相加，这是一个整合的过程，也需要相关各方的财务负责人在中间做到很好的风险鉴定的功能，和中介机构（如管理咨询公司、律师事务所等）一起把这些风险落实到合同里体现出来。

在这个契约合作的过程中，为了达到多方共赢的目的，项目的财务负责人要从PPP早期开始通盘考虑整个资产回报，以及融资方面的架构设计，创新金融工具的安排，从财务人员的角度需要从开始想到全局的安排，协调各方达到合作。比方有些投资人可能需要的回报期限和回报率，可能和其他的投资人不同，这时候财务部门就需要在中间起一个沟通协调的作用。同时，财务部门所有计算出来的数据要通过合同落实到纸面上，形成一个有效的，有约束力的法律契约，明确各个主体的责任和义务。

综上所述，在PPP模式推广过程中，必须将民间资本和混合所有制资本视为重要参与主体，同时加强各级财政部门对PPP项目的全生命周期动态风险管理意识，并将参与各方作用、地位、权力、义务以契约形式明确，才能更好地发挥PPP模式的优势，从而撬动各方力量，共同为我国经济转型升级而努力。

（作者供职于上海海关）