政企合作PPP模式研究分析

摘要：伴随着政企合作PPP模式在世界各地的应用越来越广泛，学术界有关政企合作PPP融资模式的研究工作也进一步的扩展,政府部门与企业的结合，其组织形式不仅获得了比单独一方行动更为有利的结果，还有效地减缓政府的财政压力与财政风险。

关键词：政企合作；PPP模式；融资

中图分类号：c29文献标识码：A 文章编号：

一、引言

根据亚洲开发银行、世界银行和日本协力国际银行的统计，在2006~2010年间，中国每年大概需要1800亿美元投资用于道路、桥梁、水利等基础设施建设，而这其中至少有25%的资金直接来源于私人或者企业的投资。为此，政府部门和企业之间构筑了良好的合作关系即应用PPP模式。把政府部门的远景规划协调能力、社会责任与企业部门的技术经验、管理效率、资金支持充分地结合起来，不仅获得了比单独一方行动更为有利的结果，还有效地减缓政府的财政压力与财政风险。

二、PPP模式内涵

PPP为公私合作Public-Private partnership的简写，是政府机构（Public）与私营机构（Private）形成合作伙伴关系（partnership），主要应用于基础设施项目建设的一种模式，于上世纪九十年代早期由英国的Reymont最早提出[1][2]。世界各地对PPP的定义各不相同,且其内容和目标也随各个国家的特定背景和各个专家的关注点不同而变化，很难达成共识，因此，一些学者和业界人士认为PPP的定义过于复杂宽泛，要给PPP提出一个统一的具体概念是比较困难的。

欧盟委员会认为PPP模式是政府机构和企业机构之间一种合作方式，两方根据自身条件承担相应的责任和风险，双方共同完成合作的项目，而此项目之前是只能由政府机构来完成的[3]。

香港效率促进会将PPP定义为一种由双方共同提供公共服务或实施项目的安排，通过如此排布，双方根据各自的优势特点采取不同程度的参与，获得风险的分担和利益分享，包括许经营、私营部门投资、合伙投资、合伙经营等几种方式[4]。

三、政企合作（PPP）模式的运作项目类型

1.经济独立型的项目

政府在这类项目的开发和运营中所起的作用很有限，其参与项目的前期计划，帮助投资者成立专门的项目公司。项目公司独立进行项目设计、建设、资金的筹措及运营，独立承担风险。以向最终的使用者收费的形式来收回成本和实现利润。

2.为公共部门提供服务型的项目

政府在这类项目中主要进行投资，企业部门只是负责部分项目的建造，或者受政府委托完成设施的管理维护或者提供部分公共服务，通过向公共部门收费来收回投资和实现利润。

3.政府企业合营型项目

政府和私营企业共同参与项目的开发建设，企业部门参与部分或者全部的投资，通过一定的合作机制双方共同分担风险且共享收益。在建立的有效的监督管理机制基础上，此类项目能够充分发挥双方的各自优势，为整个项目节约建设和经营成本，同时还能提高公共服务的质量。合同结束后,项目资产最终归属于公共部门。

四、政企合作（PPP）模式的组织形式[5]

1.政府部门一般是项目的发起人，是引入企业部门参与到基础设施建设项目中来的相关政策的制定者。政府部门通过组织对项目进行可行性研究，采用招投标的方式寻找合适的投资者（中标者）成立项目公司作为项目开发的主体。政府与项目公司签订协议，由项目公司来完成项目的融资、设计、建设及运营，在此过程中，政府起着提供信誉担保、承担相应风险和提供法律保障的一系列政策支持，并对项目进行监督管理。

2.民间的投资者即企业部门是PPP项目的主要参与者，由于PPP项目的资金需求量较大，项目工期持续时间长,民间投资者不仅需要具备雄厚的资金实力还要具有良好的社会信誉,政府会采用招投标的方式来确定合适的民间投资者。

3.为了更好的能对项目进行管理与操作，项目的投资者专门组织一个项目公司。项目公司可以是由单独的投资者组成，也可是由若干投资者以联合体的形式与政府机构共同组成，项目公司具有独立的法人资格。项目公司会获得当地政府与机构给与的经营特许权，主要是负责项目的建设与具体经营，提供开发项目所需资金，提供管理经验和操作技术，并承担相应的风险，进而从中获得利润。

4.由于项目的开发建设需要大量资金的投入，仅仅靠私营也部门的投资是不足以支撑的，故需要有大量的贷款来支持。通常情况下项目的贷款数额较大，放贷方需要承担很大的风险，这时多家银行以组团的形式来对项目放贷，这样就把风险分散，降低了自身所需要承担的风险了。

5.PPP模式的巨大投资金额以及面对未来很多难以预测的不利因素，要求项目的各个参与方能够准确地认定面临的主要风险，并根据需要进行投保。因此，保险商成为了分担风险的重要一方。

6.其他机构包括设计单位，施工单位，各类设备原、材料、能源的供应商，运营商、承购商以及相关的咨询顾问和专家等,他们同样都在项目运作过程中发挥着重要作用,其与项目公司及各合作方的协调和密切配合保证了项目的成功运作。

7.对于具体的设计和建造工作，项目公司可以不必亲自参与，通过相关合同协议由专业的承包商来完成，这样项目公司就把相应的风险转移给了承包商，技术水平及社会信誉是承包商能够获得项目及获得银行机构贷款的关键因素。

五、政企合作（PPP）模式特征

1.是政府提高公共服务质量的重要途径

政府提供传统服务的方式是直接参与到基础设施项目的投资、运营和管理中去，从而会产生质量低劣、工期滞后、费用 超支等问题。PPP模式的实施实质上就是对政府传统投融资模式的创新和变革，政府职能的改变和机制的创新，使得企业部门和公共部门各自的优势得以充分展现，公共服务的质量得以提升。

2.是实现资金最佳价值的有效形式

在PPP模式的实施过程中，一般是由企业部门来管理设施项目的融资、设计、建造以及交付使用的全过程。企业部门要按照合同中规定的要求来完成实施的项目否则要接受相应的经济惩罚，这从而使PPP项目在整个工程的有效期内节省开支，进而获得较高的利润双方来共同分享。

3.在一定程度上缓解政府的投资压力

新建或者是更新维护基础设施及社会事业项目的需求与政府资金供给不足的矛盾是世界各国面临的普遍问题。PPP模式的应用，通过企业部门与政府部门的合作，在一定程度上缓解了政府在资金上的压力，并能够尽快满足公众对服务的需求。

4.政府的扶持直接提高项目收益是PPP融资成功的关键

向银行机构的贷款和项目公司自身的资本金是公司进行项目实施的主要资金来源。项目公司用来偿还贷款的资金来源来自于项目的经营与当地政府机构的大力扶持所产生的效益。一般情况下，项目公司获得贷款主要是当地政府机构向银行部门提供了担保，这样政府机构不仅分担了企业部门的部分风险，还解决了企业面临融资困难的尴尬局面。

5.风险在公共部门和企业部门之间得到合理分担

风险由公共部门于企业部门共同承担，这改变了传统模式下单独有政府机构来承担的传统局面。风险分担的原则是将风险交给最适合管理与控制的一方。风险的合理分担不仅使企业部门的优势充分发挥出来，政府部门也能够更加专注于基本职能的执行，例如对标准的制定与执行和对人民公共利益的保证。

六、政企合作PPP模式的必要性

1.缓解项目建设过程中出现的巨大资金缺口。

随着城市经济的加速发展，新的城区不断涌现，新城区的开发建设以及与之相配套的基础设施，都需要投入大量的资金。虽然政府机构已经采取了一系列的财政优惠、支持政策，但毕竟不能解决问题的根本，在投资量加速增长的情况下，我国的财政投资预算对工程项目的需求量已成开始逐年下降。

2.促进项目投资和运营效率的提高

一般情况下，在企业参与PPP模式的项目之前，必须明确自己是否有能力承担项目项目的投资风险和项目的经营风险。所以，一旦成本价格确定下来，投资企业会为了降低成本，会努力利用增加服务品种和扩大服务数量来获得更多的收益，通过利用先进的技术经验和管理方法来提高企业的运营效率。

3.为竞争机制的创立做铺垫

在竞争机制引入后，行业的改革发展有了较大的突破，尤其是把民间资本多元化的投资主体引入，行间的竞争就无从谈起。为此，保持经济发展的良好形势，尤其是公共设施领域和城市开发建设领域的发展，要通过一系列措施的制定，来激励民间资本进入此领域以实现资本的多元化，并在此领域内发挥自己的独特优势。

4.利于政府工作效率的提高

政府部门与民间的投资者通过签订协议来规范各自的权利与义务。如果政府出现违反约定的请情况，企业可以在规定的情况下对政府部门提出要求或撤出投入的资金与设施；企业出现违反约定的情况，政府同样可从企业手里收回项目。通过这样的协议规定，项目的建设与运营就有了可靠的保障。政府就可以把精力集中到自己善于发挥利用的地方，比如环境变化的分析，对经济政策进行指定与调整，保证宏观经济在一个稳定的状态下运行。

5.有助于财政负担的减轻

民间资本的注入，为政府降低了财政支出，这样政府机构就可以把资金应用到更需要的领域，如教育领域、科技领域、人民生活保障领域等等，并且企业的引入，还会通过高效率、高质量的运作使税收增加。

参考文献：

[1]刘志.PPP模式在公共服务领域中的应用和分析[J].建筑经济,2005(07):13-18.

[2]United Nations Institute for Raining and Research.PPP-For sustainable development[R],2000.

[3]王守清,柯永健.特许经营项目融资(BOT、PFI和PPP)[M].北京:清华大学出版社,2008.

[4]The European Commission. Guidance for successful PPP[R].2003.

[5]Efficiency Unit. About Private Sector Involvement [R]. www.eu. gov.hk/English/psi/psi_psi/psi_