加强司法建设 强化环保力度(上)

当前，环境保护已成为一种重要力量，在国家经济、社会、政治、外交等各个领域占有重要地位，发挥着越来越重要的作用。副总理强调指出，环境保护是发展问题,也是民生问题,是关系全面建设小康社会的一件大事。2009年底召开的中央经济工作会议明确指出，要把生态环保作为经济结构战略性调整的重要抓手。环保部部长周生贤明确指出，要进一步增强环境保护参与宏观调控的预见性、主动性和针对性，充分发挥环境保护对经济增长“优化”、“助推”、“扩容”和“增值”的综合作用。司法作为环境保护不可或缺的重要力量和手段，应当在促进环境保护在“调结构、保民生”中发挥不可替代的重要作用。

环境司法是 “调结构、保民生”的重要保障

1.强化环境司法是强化国家环境保护意志的重要内容。法律是各种利益关系的平衡器和调节器，法治的意义在于能够有效调整社会关系。司法是国家权力的代表和象征，具有至高无上的权威性和极强的约束力。司法的作用在于发挥司法机关审判、裁定、处罚、强制执行、纠纷调解以及司法解释和司法建议等有效手段解决矛盾与冲突。

当前，我国正处于经济社会转型期，资源环境问题突出，社会利益格局纷繁复杂，环境问题已成为引发社会矛盾的重要诱因和矛盾冲突的焦点，直接威胁社会和谐稳定与经济社会协调发展。与此同时，环境保护已成为国家重要的政治意愿，担负着优化经济增长和保障民生双重重大责任和使命，要切实履行好这双重责任和使命，国家必须以权威和力量作为保障，环境司法就是这样一项重要的国家力量。强化环境司法的重要意义在于营造权利受尊重、安全有保障、行为有约束、纠纷可诉求、利益可维护的法治环境，其目的在于利用国家赋予司法机关强有力的权力和权威，对环境违法者给予审判和处罚，对环境污染纠纷进行裁定和调解，对污染受害者给予救济和赔偿，使环境公平与正义得到切实维护和实现。

2.环境司法是打击环境违法行为，维护法律尊严的重要手段。从环境治理的基本结构着眼，立法规范、行政管理与司法保障是法治社会条件下环境保护工作得以顺利展开并发挥应有作用的基本要求。环境立法的本质是对环境、社会与经济发展之间的利益分配，这种利益分配一方面通过环境管理进行推行，另一方面，要通过环境司法进行最终保障。

司法实际上是法的适用，是国家司法机关依据法定的职责和法定程序，具体应用法律处理各种案件的专门活动，因此，环境司法是在环境行政执法监督之外，维护法律尊严，将环境立法落到实处的一个重要途径，也是一个比行政执法更具强制性和权威性的手段。环境司法保障，由于它所独具的公开、公正的特点，成为公民判断一个社会法治基本状况的主要指标。在打击严重环境违法行为，强制执行取缔、关闭重污染企业等行动中，人民法院等司法机关将发挥不可替代的重要作用。

3.环境司法是及时解决环境纠纷，化解决社会矛盾的重要途径。作为法律的维护者和执行者，司法机关对保障和促进人的发展起着十分重大的作用。环境司法通过体制、机制和制度的创新完善为因环境污染造成的各类民事、行政纠纷，特别是涉众、涉稳的群体性民事、行政环境纠纷提供一个公正高效的纠纷解决机制，及时、彻底地解决涉及资源节约和环境保护的各类行政争议，调和经济社会建设中的各种利益冲突，有力保障社会和谐与稳定。

我国环境司法建设薄弱，对环境保护的保障支持力度严重不足

古希腊先贤亚里士多德曾说过法治的两个基本要素，后世广为流传，一个是要有良法，另一个是良法获得严格执行。前者有关立法，后者有关行政执法与司法。从立法、行政与司法这三者的关系考量，环境立法的过程是环境、社会与经济发展之间的利益分配过程，它最终要确认行为规范；环境行政的目标在于直接执行国家意志，依照法律、政策来实行行政目标，它的实质在于环境管理，它秉持鲜明的国家立场；而环境司法则是站在社会的立场，以法律的标准来评判和裁决各种冲突，因而中立、公平、公正是环境司法的本性。三者相辅相成，配置得当，环境保护对“调结构、保民生”的综合作用才能得到有效保障。

然而，目前我国环境法治却存在一种倾向，即：重立法、轻司法；重行政、轻诉讼；重制裁、轻保障。相比于立法与行政，环境司法建设非常薄弱，环境法治建设中，立法、行政与司法的关系处于失衡状态。这就造成已经取得的环境立法成果难以在环境保护实践中发挥切实作用，环境纠纷时有发生，公民维护环境权益障碍重重，一些人民群众关心的环境问题长期得不到解决，甚至激化了社会矛盾，影响了党和政府在人民群众心目中的形象。

1.重立法轻司法，环境立法成果失之东隅

有法可依是环境法治建设的基础。我国当代环境立法至少可以回溯到1979年环境保护法（试行），三十年间，环境立法蓬勃发展，年年有法律通过，甚至一年有几部法律通过。环境立法成果成为一段时期以来我国衡量环境法治建设水平的一个主要标准。

在大规模立法的同时，环境法治建设忽略了环境司法过程与方法的建设，对司法者力不从心的状态缺乏关注。比如，有些判决书成为无法兑现的白条；有些诉讼过程成本巨大，当事人难以承受；有些当事人过于强大，司法者无法做到秉公裁判；有些法律条文与现实相去甚远，难以适用。诸如此类的主客观因素，较大削弱了环境法律对社会关系的调整能力，同时也降低了社会公众心目中对环境法律的期望，影响了政府的公信力。

环境法欠缺实施力度是当前环境法治建设中的一个痼疾。法多而治少，其结果就是环境保护工作在经济社会发展中的作用大打折扣，环境违法得到不必要的惩治，环境正义得不到根本的维护，环境权利难以得到合理地伸张，环境法律对我国环境与经济协调发展的保障和调整能力颇为孱弱，对保障人民群众切身利益，维护社会和谐稳定的作用尚未充分发挥，这是环境法治进程的一个隐忧。环境法律规范要以有限的数量去完成无限的规范性事业，它不能单纯被看作一个静止存在的立法成果，必须对公民个人的环境权益、企业的违法排污等行为发生实实在在的影响。正是因为环境司法建设的薄弱，我国的环境立法、环境管理与行政执法虽然成效显著，但环境法治的现状依然严峻。

环境立法如果与司法实践缺乏足够的沟通，就很可能沦为纸上谈兵，甚至成为一种精致的屠龙术。已经取得的环境立法成果反而会成为环境法不管用的一个有力证明。这样的困境已经在一定程度上显现出来。环保部副部长潘岳曾经坦承：“环保部门立法虽多，但是管用的不多。”

环境保护工作在全面进入经济社会发展的主战场、主干线和大舞台中，对经济发展具有“优化”、“助推”、“扩容”和“增值”的综合和特殊作用，这是历史赋予环境保护的重要使命和职责。所谓失之东隅得之桑榆，抓住历史契机，乘势而上，是当前环保工作的必然选择。加强环境司法，是巩固环境立法成果并将其落到实处的迫切需要。

2.重行政轻诉讼，环境纠纷以瑕掩瑜

在环境纠纷的解决上，环境法治的现状是重行政途径，轻司法诉讼途径。近年来，我国经济发展取得举世瞩目的成就，与经济增长趋势相一致的另一个显著增长就是环境纠纷的增长。1996年以来，环境纠纷每年以超过20%的幅度增长。据调查，真正通过诉讼渠道解决的环境纠纷不足1%。87%的群众遇到环境纠纷，宁愿选择举报投诉等行政途径寻求解决，而不选择司法途径。主要依靠行政途径解决环境纠纷的现状不符合法治社会的要求，也不符合“三个转变”所要求的“从主要用行政办法保护环境转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决环境问题”。

司法是社会正义的最后一道屏障，也是社会纠纷最具权威性的解决办法。相比于行政途径而言，司法途径所具有的公开性、程序性以及权威性显然更为有效。但是就环境纠纷的解决而言，诉讼对于环境纠纷的排解能力和效果颇为低下，环境官司难打是一个普遍存在的问题。在环境纠纷的处理中，对环境污染造成的损害后果往往在因果关系、损害赔偿标准等关键问题上争议不断、疑难重重。许多环境污染案件因此历时经年，对当事人来说消耗巨大，诉讼成本高昂。这成为一些环境污染受害人转而寻求其他解决途径甚至发展成群体性环境事件的一个重要原因。

有法学专家指出，评价某一法治社会法治水平或社会秩序的状况，基本依据不在于社会冲突发生的频度和烈度，而在于诉讼对于现实社会冲突的排解能力和效果。就我国环境纠纷的解决途径而言，一方面是对司法诉讼途径的避而不用，另一方面却是、投诉等行政途径的滥觞。从环境保护部收到的数量看，到2005年，全国的环境来信数量已经超过60万封，为“八五”期间的两倍多和1995年的10倍以上，环境上访数量也从1995年的5万余批次增加到2001以后的每年8-9万批次。

在举报投诉的过程中，环境纠纷转化为群体性环境事件的概率大大增加。因环境纠纷不能妥善处理，由此引发的群体性环境事件屡有爆发。据统计，自1996年（数据至2006），全国因环境问题引发的上升11.6倍，年均递增28.8%。环境纠纷不能得到公平公正处理，环境的爆发严重影响了环境保护工作的整体成效，成为以瑕掩瑜的一个突出社会问题。如环保部部长周生贤所言，污染问题成为影响社会稳定的导火索。加强环境司法就是要加大对环境违法行为的打击力度，救助污染受害者，从而体现环境的公平与正义，为保障民生和维护社会稳定奠定基础。

3.重制裁轻保障，环境权益障碍重重

重制裁，轻保障是我国环境法治的另一大特点。制裁与保障是法律应当具备的两大重要功能，环境法律规范也不例外。环境法律的制裁功能针对的是环境违法行为，对环境违法行为给予强制性惩罚。环境法律的保障功能关注守法者环境权益的维护，通过法律权利义务的配置，保障公民基本环境权益的实现。两大功能相辅相成，不可偏废。

我国环境立法从防治工业“三废”污染开始，对环境违法行为特别是企业排污过程中的环境违法行为关注有加。多年来，环境立法进程中针对企业排污行为的监管、违法成本的不断提高等具体措施不断出台，环境法对于环境违法行为的制裁功能虽然尚不完备，但其进展有目共睹。相比较而言，对公民环境权益的法律保障却始终徘徊不前。

一旦爆发环境事件或者环境纠纷，企业的违法行为可以在一定程度上受到制裁，但是作为弱者的公民个人受到损害的切身利益却很难得到有效保障。从松花江污染到血铅事件，老百姓在环境权益受到严重损害时，最为基本的生命、健康和财产权利也同时失去了保障。

就环境权益的法律保障而言，一方面是环境权益对公民个人的生存发展、乃至对整个社会的发展、稳定愈加重要；另一方面，环境权益与其他的基本权利比如财产、健康、生命甚至人格权利交织在一起，为环境权益的专门立法保障带来了极大困难。日前通过的《侵权责任法》虽然专辟“环境污染责任”一章，但寥寥数个条款，基本上是对零散分布在现行法律法规中的法律条款的确认和整合，公民环境权益保障中面临的主要障碍在侵权责任法中并未得到显著改善。

面对如此两难境地，加强环境司法是一条行之有效的途径。建立维护环境权益的有效司法途径，努力探索解决环境司法过程的技术难题，使环境司法成为解决环境纠纷、维护社会稳定的有效途径。

（作者沈晓悦为环保部环境与经济政策研究中心法规与体制室主任）