新农保基金问题探讨

【摘 要】我国新型农村社会养老保险2009年9月开始实施，至今已经基本覆盖全国农村，成为惠及农村老年人最基本保障的制度安排。新农保基金的筹集、投资及管理问题对制度的可持续性发展至关重要。本文对新农保基金筹集、投资及管理现状存在问题进行探析，提出构建稳健、持续、有效的基金管理制度框架。

【关键词】新农保基金；筹集；投资；管理

2009年9月，国务院出台了《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，对新农保试点工作做出了具体规划，确立了“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则，并强调各级财政（主要是中央财政）应该提供强有力的资金支持，使新农保变成一项惠民工程。

2011年末全国有27个省、自治区的1914个县（市、区、旗）和4个直辖市部分区县开展国家新型农村社会养老保险试点，试点地区参保人数32643万人，比上年末增加22367万人。其中实际领取待遇人数8525万人。全年新型农村社会养老保险基金收入1070亿元，比上年增长135.9%。其中个人缴费415亿元，比上年增长84.0%。基金支出588亿元，比上年增长193.3%。基金累计结存1199亿元。如此高额的基金结余，对增值、投资及管理都提出较高要求[1]。

1.新农保基金筹集

1.1 新农保基金筹集制度

新农保基金收入以财政补贴为基础，并与个人缴费、集体补贴相结合，这与旧的农村社会养老保险基本收入以个人缴费、财政补贴和集体补贴为辅的融资机制不同。新农保现在采取个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式，采取基础养老金与个人账户养老金相结合的基本模式。政府补贴包括中央财政补贴和地方财政补贴两部分。在《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》中对政府补贴提出了一些原则性的意见，即“政府对符合领取条件的参保人全额支付新农保基础养老金，其中中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准给予全额补助，对东部地区给予50%的补助；地方政府应当对参保人缴费给予补贴，补贴标准不低于每人每年30元。”个人缴费标准目前设为每年100元、200元、300、400元和500元5个档次，地方可以根据实际情况增设缴费档次。参保人自主选择档次缴费，多缴多得，国家依据农村居民人均纯收入增长等情况适时调整缴费档次。国家为每个新农保参保人建立终身记录的养老保险个人账户。个人缴费，集体补助及其他经济组织、社会公益组织、个人对参保人缴费的资助，地方政府对参保人的缴费补贴，全部计入个人账户。个人账户储存额目前每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息。

1.2 新农保基金筹集存在问题

（1）新农保参保存在“捆绑”式强制性。尽管在参保范围中明文规定，农民参保遵循自愿原则，但在实施过程中，却存在年满60周岁农村老人领取基础养老金的条件是符合参保的子女应当参保缴费。可见，新农保并不是完全自愿的缴费机制，存在“捆绑”式强制性。（2）集体补贴基本缺位。新农保筹集资金制度设计是国家财政、集体补贴、个人缴费“三支柱”，但实际运行中，由于农村经济发展程度的差别，集体补贴基本缺位。（3）地方财政补助新农保资金不到位。国家审计署对全国社会保障基金进行的专项审计结果表明，部分地方政府对新农保补助资金不到位，存在被截留或挪用的现象。因为新农保是市县级基金统筹，数量繁多，专项审计监管不力。

1.3 解决新农保筹资问题的对策

1.3.1 提高基金统筹层次

新农保基金目前县市级统筹，逐渐提高统筹层次，这是新农保基金安全、保值、增值的需要，可以强化监管，防止违规挪用等现象的发生，提高基金管理效率，减少管理成本。

1.3.2 解除“捆绑”参保方式

随着城镇化的加速，农村年轻人会逐渐转移到城镇，并参加城镇职工养老保险，如果照此“捆绑”式投保，将来的制度转移接续将会造成新难题。因此，实现新农保自愿参保，为最终实现城乡一体化的养老保险制度衔接创造条件。

2.新农保基金投资

新农保是农村老人的“养命钱”、“救命钱”，因此，确保基金的安全运行至关重要。新农保基金的投资途径主要是银行存款和购买一级市场国债，这种投资虽然安全，规避了损失的风险，但是新农保投资收益率偏低，影响农民的投保的积极性[2]。

2.1 新农保基金投资现状及存在问题

2.1.1 个人账户保值增值难以实现

以“储备积累”为目标的新农保个人基金，在目前投资政策的限制下，保值增值能力受到制约。新农保实施的指导意见规定“个人账户储存额每年参考中国人民银行公布的金融机构人民币一年期存款利率计息”，在通货膨胀高居不下的“负利率”时期，新农保有限的基金被物价指数腐蚀，贬值损失不可估量，失去了“积累基金”的意愿[3]。

2.1.2 较低的县级统筹

新农保的基金实行县级统筹，基金的收、管、支都在县级单位，小规模的基金数额，难以开展多元化投资，基金投资风险系数大；以县为单位的基金管理，基金规模小，无法形成投资规模效应，分散管理的成本也很高；县级基金统筹，在投资人才、信息、风险监管等方面受到制约。

2.2 解决新农保基金投资问题的对策

2.2.1 改变基金投资政策

（1）拓宽新农保基金投资渠道。通过限制投资比例和投资高风险的数额，来拓展投资渠道，综合平衡基金的安全性、流动性和受益性，积极引导新农保基金投资于央行票据、短期债券、货币市场基金、银行理财产品等流动性较好的金融产品，同时适当投资金融债券、企业债券、可转债、债券基金等固定受益类工具；可以购买政府建设基金债券，投资于大型公共工程、公共设施项目，解决政府建设资金紧张的难题，化解投资风险。（2）拓展新农保资金使用范围。新农保个人账户基金不仅仅是用于养老金，在长期的积累中数额较大的个人账户基金应该拓展其功能，比如，可以进行抵押贷款，解决投保人短期资金困境；在投保人遭遇大病、失业、生育等急需资金时，允许将个人账户名下的资金支付大病医疗费或做“救急金”，这样盘活了新农保基金账户单一养老的功能，发挥基金的多重功能。

2.2.2 明确投资责任

新农保基金在遵循安全稳健的基本原则前提下，改革现有投资模式，明确基金投资责任。一是明确新农保基金经办机构投资管理职责，收支两条线管理，建立投资风险事前预警和过程监管；二是提高基金投资运营层次，在省级社保部门成立新农保投资机构，扩大基金规模，提高投资效率。同时，建立投资奖惩制度，对基金投资人决策失误造成的损失要有追究责任[4]。

3.新农保基金管理

新农保试点《指导意见》文件规定，新农保基金纳入社会保障基金财政专户管理，实行收入与支出两条线管理。在试点阶段，新农保实行县级管理。随着新农保制度快速实现全国覆盖，基金规模逐年增加，对基金管理带来一定难度，要实现新农保制度可持续发展，防范和化解基金管理风险，保障基金安全，是新农保经办部门迫切需要解决的问题。

3.1 新农保基金管理现状及存在问题

3.1.1 缺乏相关具体的政策法规

2009年国务院颁布的《关于开展新农保试点的指导意见》文件，是具有原则指导性的文件，各地在具体实施中尚无可操作的法律依据，基金的征收、发放、管理环境都缺乏有效的控制、监管，造成基金管理透明度低，责任不明确，管理环节多，效率低。

3.1.2 政府监管职能不明确

新农保政策规定，以县市级为单位进行基金收支预算管理，将基金纳入县社会保障基金财政专户，专款专用。根据新农保基金预算计划，定期及时划拨基金，确保基本养老金按时足额发放。目前，新农保基金管理、运行、发放都隶属同一部门，县级社保部门既是政策的制定者，又是政策的实施者，还兼顾监管者的职责，缺乏合理性。因此，出现了在制度运营中存在贪污挪用基金风险，增加了管理成本，也造成基金的损失。

3.1.3 管理体系不健全

目前，新农保基金隶属市县级社会保障部门管理，其业务主要由县、乡、行政村三级经办，在全国2209个县级市中，只有1267个建立了农保经办机构，占57.4%；在29378个乡镇中，只有4137个建立了农保经办机构，仅占14.1%，经办机构不健全，并且存在经办人员配备不足，基金投资专业人才缺乏的问题[5]。

3.2 解决新农保基金管理问题的对策

3.2.1 推进相关法律法规建设

德国、英国、美国、日本等国家的农村养老保险制度顺利实施的经验之一是遵循立法先行的理念，制定了较完备的法规。我国新农保基金运营与管理是否规范，基金风险如何防范、如何实现基金保值增值，关键是建立新农保相关法律，健全基金监管和审计制度，防止贪污、挪用新农保基金，保障基金安全。

3.2.2 加强基金账户管理

在逐步提高统筹层次的基础上，强化对基金账户管理和审计，严格收支管理程序，专款专用，不得列支管理费、银行手续费等，社保经办机构的费用由政府财政安排，不得从基金及收益中提取，防止任何个人、单位和部门对新农保基金挤占、挪用。对基金投资收益要加强监管和审计，确保基金安全运营。

3.2.3 建立市场化基金管理机制

实现新农保基金运营机构与监管机构分离，实行市场化运营机制。政策支持专业投资公司参与新农保基金投资，通过协议方式，设立投资公司的盈亏区间，调动投资公司的积极性，政府及社会保障经办机构制定限制性投资策略，对新农保基金的投资比例和投资限额予以明确，并根据投资市场情况和基金规模及时进行调整。既保证了新农保基金的安全稳定，又实现基金投资的市场化和专业化。

参考文献：

[1]http：///gzdt/2012-06/05/content_2153635.htm.

[2]刘晓梅.中国农村社会养老保险理论与实务研究[M].科学出版社，2010.2：169.

[3]刘向红.影响新型农村社会养老保险可持续发展的若干制约因素[J].农业经济，2011（8）：59.

[4]夏育文.新农保可持续发展的三个节点[J].社会保障，2010（10）：20.

[5]汤晓阳.新农保基金的管理和运作问题探讨[J].四川大学学报（哲学社会科学版），2010（5）：133.

作者简介：刘晓静（1977-），河北秦皇岛人，硕士，河北师范大学公共管理学院讲师，研究方向：养老服务。