土地整治与土地资源可持续利用

摘要：文章通过对土地整治与可持续发展关系的分析，进一步指出了在当前土地整治过程中所存在的只注重考核增加有效耕地面积以及改善农村生产、生活条件缺少新增耕地质量、综合生态环境的监督与评价，缺乏生态环保观念以及土地整治过程中资金的运作模式单一，没有形成产业化规模发展等问题。并对如何科学合理的进行土地整治提出了一些对策建议。

关键词：土地整理；资源；可持续利用

随着人地矛盾的日益突出，特别是社会经济可持续发展战略实施以来，土地资源的开发、利用、保护、整理不断得到人们的重视，而其中的土地整治问题已成为重中之重。通过对土地科学合理的整治，保证土地资源的永续利用，来持续满足社会经济发展对资源的需求，是人类生存和发展的重大课题。

1土地整治与土地资源可持续利用

1.1土地整治系指对低效利用、不合理利用、未利用以及生产建设活动和自然灾害损毁的土地进行整治，提高土地利用效率的活动。土地整治是盘活存量土地、强化节约集约用地、适时补充耕地和提升土地产能的重要手段。土地整治包含了土地开发、土地整理和土地复垦。

1.2土地开发是指在保护和改善生态环境、防止水土流失和土地荒漠化的前提下，采用工程、生物等措施，将未利用土地资源开发利用的活动。

1.3土地整理

土地整理的提出，是与追求土地资源持续利用紧密联系在一起的。土地作为一个有机整体，有一定的自身恢复能力，只要能保证土地维持自身正常的新陈代谢，使土地与人之间、生命与生命之间、生命体与无机环境之间的共生、互生、再生过程得到持续发展，就可保证土地持续利用目标的实现，这种状态的保持、恢复就需要通过土地整理来实现。

土地整理是在一定区域内，依据土地利用总体规划，采用行政、经济、法律和技术手段，对田、水、路、林、村等的综合整治，调整土地关系，改善农业生产结构和生产生活条件，增加土地可利用面积，提高土地利用率和产出率的国家措施。土地整理以获取土地利用的社会效益、经济效益、生态效益三者协调统一的综合效益为原则，以保护和改善生态环境为前提，以改善农业生产条件和提高土地的集约化利用程度为手段，以土地资源的可持续利用为最终目标。

1.2土地资源可持续利用含义

从资源可持续利用的角度来考察，土地资源是最能体现可持续发展战略理论的一种资源。土地的可持续利用本身就是由土地的特性所决定的，也就是说土地具有可持续利用的特性，人类应很好地适应土地的这一特性。人类的生产活动只有适应这一特性，人类社会的可持续发展才有保障。

2目前土地整治中存在的主要问题分析

2.1土地开发过程中只考核新增耕地数量，缺少质量的监督与评价

目前土地开发的主要评价手段就是增加耕地的数量，而作为土地整治的根本――质量，却无法评价。土地整理虽然是增加耕地面积，实现“耕地占补平衡”的一个重要举措。然而如只考核新增耕地数量，而不加强质量的监督与评价，往往造成实际操作中，建设占用的是高产、优质的农田，补充的却是地力瘠薄、生产能力降低的土地，这样的“占一补一”又怎能真正实现国家所要求的耕地总量动态平衡？土地开发事业不断发展壮大的源动力，关键在于其后续效益如何，能否给群众带来实惠，增加经济收入。单纯追求数量不看重质量提高，这种低效益的土地开发怎能让农民欢迎拥护呢？事实上这完全违背了国家制定新《土地管理法》时的初衷。

2.2土地整治过程中缺乏生态环保观念

土地整治过程中缺乏生态环保观念，主要可以从土地开发、整理中的几个认识误区中找到原因。首先，从我国的基本国情出发，尤其是20世纪90年代经济建设发展过猛导致耕地面积锐减的现实，使得我国当前的土地开发一开始就定位在增加耕地总量，保持耕地总量动态平衡上。

正是这样，导致了开发过程中的一种认识误区：土地开发就是要增加耕地的总面积，就是要为城市经济建设提供更大的发展空间。而实际上虽然补充了因各项建设占用耕地的数量，稳定了粮食生产，符合国家对占用耕地实行“占补平衡”的要求，但是，由于片面追求耕地数量，农业效益低下，不利于农业的持续发展；同时，新开发的耕地质量普遍偏低，基本是中低产田，回报率远不及预期，投资无法回收，有的甚至仅种植一年，便又废弃了，对人力物力造成了极大的浪费；更为始料不及的是造成生态环境的严重破坏，有的甚至是不可逆的永久破坏。

2.3土地整理过程中资金的运作模式单一

从目前我国土地整理的资金来源看，主要包括政府财政投入、集体自筹资金以及某些土地整理实施单位如某些地方造地股份公司的投资等。而其中政府财政投入占了绝对的比重，尤其在经济欠发达地区，政府投资是土地整理资金来源的主要渠道。政府投入土地整理的资金主要来源于土地的各种税费，包括耕地占用税、土地出让金、新增建设用地土地有偿使用费、土地开垦费、农业重点发展资金等。虽然土地作为一种“半公共物品”，对土地整理的投入政府责无旁贷，但由于政府同时还负有发展经济的其他责任，如城市基础设施的建设、公益事业的投入、重点产业的扶持等，片面增加土地整理的投入势必导致其他投入的减少，影响到社会经济的合理运行。显然，土地整理作为一项耗资巨大的战略性工程，仅靠政府财政投入是不可能也无法全面实行的，必须结合市场经济，拓展筹资空间。而且政府投入土地整理多数带有无偿资质，很难形成完善的整理资金运转监管机制，土地整理的监管成本较高。这样一旦因监管不力或者监管机制不健全就会给土地整理腐败提供温床，导致资金的滥用或浪费，影响到土地整理的最终效果。因此，当前如何拓展视野，以市场经济为导向，探索多途径的土地整理融资模式，建立高效的土地整理资金运转机制是摆在我们面前的重要问题。

3科学合理地进行土地整治的对策建议

3.1加强对整治项目的立项管理和规划管理

政府要加强对土地整治项目的立项尤其是对可行性研究报告的审批管理，把增加耕地数量和提高耕地质量、保护和改善生态环境作为土地整理的目标和立项依据。同时在可行性研究中加强对项目生态环境影响分析评价，并就其中的具体问题征求环境专家的意见，争取做到项目立项的科学性和合理性。

3.2采用协议、招标等市场化手段，引入竞争机制，推动土地整理的产业化

竞争是社会主义市场经济的基本特点，也是不断提高土地整理工作质量和水平的重要手段。在土地整理项目运作过程中引入竞争手段，如施工招标等，不仅可以吸引有实力的公司和机构积极参与土地整理，降低成本，还可以通过竞争来提高土地整理工作的质量。应充分体现市场竞争原则，打破部门和行政区域等各方面的诸多限制，从项目的规划设计、工程施工、物资采购到工程监理，区别不同项目引入不同的竞争方式，如招、投标形式等。

3.3建立和健全合理的收益分配机制

投资收益是社会和个人投入土地整治产业的根本动因，也是土地整治项目得以持续运作的基本前提。要严格按照“谁投资、谁受益”的原则，合理界定投资后政府、企业和个人的收益分配比例及办法，明确各方的权利及义务，并通过法律或经济手段如合同等切实保障投资人的权益。

3.4进一步建立健全相关政策法规

由于土地整治目前仍处于探索阶段，国家对土地整治产业化发展还缺乏比较健全和完善的政策体系。同时，国家财政、货币、税收、产业发展方向等宏观经济政策的变动也会对参与企业和其他经济组织的生产经营产生一定的影响。随着土地整理产业化方面的政策调整，要进一步加强相关法规和技术规范建设，在立法、制度和规则方面加以完善，以促进土地整治的法制化、规范化。

参考文献

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