地方财政风险的影响因素分析

摘 要：1994年分税制改革后，政府间财政关系演变为财政收入集权，基层财政普遍处于"困难"运行之中，给地方发展带来了负面影响。本文主要对地方财政风险进行解析，找出造成地方财政运行紧张的因素，并就提出解决地方财政收支困境的政策建议。

关键词：基层财政 财政收支风险 财政体制

按照"一级政权、一级财政"的原则，我国财政体系由中央、省、设区市、县、乡镇五级财政构成。由于历史、制度等多种原因，我国地方财政普遍面临着严重的公共财政困境，地方财政收支困难直接影响到基层百姓的生活。

一、相关概念内涵的界定

从国内现有的研究情况看，最早提出财政风险的基本概念来自于财政部的一个政策报告，该报告提出：财政风险是因经济因素和社会因素影响，给财政运行造成波动和混乱的可能性，集中表现为财政赤字和债务危机。此后，大多数学者对财政风险的研究都离不开该报告的框架，对地方财政风险的研究与财政风险非常类似。综合来说，地方财政风险是指地方政府所拥有的公共资源无力履行其应当承担的责任，以致给经济、社会稳定带来了损害的一种可能性。其包括地方政府债务风险、地方财政收支风险及地方财政承担的公共风险。集中体现在地方政府无力偿还到期债务（地方政府债务风险），突出表现为地方财政收入的有限性与财政支出需求的无限性之间的矛盾（地方财政收支风险），同时隐藏在地方经济生活的各个领域从而对地方财政构成潜在的支出压力（地方财政承担的公共风险）。

从以上定义来看，地方财政风险集中体现为地方政府债务问题，而使地方政府背上沉重的债务包袱的一个重要原因就是地方政府收支无法平衡。因此地方财政收支风险是引起地方财政风险的重要原因。此外，财权和事权的不统一、地方财政自给能力低下等原因，也是威胁地方财政正常运行的因素。本文主要从地方财政收支不平衡、财政体制落后等方面入手，分析影响地方财政风险的因素。

二、地方财政影响因素分析

（一）地方财政收入因素

地方财政收入不足、收入增长缺乏稳定性是导致地方财政风险的重要因素。1994年起我国开始实行中央与省级财政的分税制财政管理体制，后由省级向下逐步层层推开。目前我国中央和地方间税种划分明确了地方政府的财政利益。但目前为止我国省以下"分税制"体系仍未完全到位，导致许多县乡财政因分配关系不明确而缺乏稳定的收入增长机制。从现行的税收收入分配体制来看，大税种的小部分、小税种的大部分归地方政府，且地方税税源分散，征收难度大，难以成为地方财政收入的主要来源。

通过对2011年中国统计年鉴数据观察和计算显示，2010年的中央与地方的税收分成比例为55.3：44.7，财力集中于中央，消费税、进口消费税增值税、船舶吨税、车辆购置税、关税完全由中央独占；资源税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税耕地占用税、契税、烟叶税由地方占有。其他税种均做为共享税，而过多的设置共享税，其弊端是难以避免的，为各级政府互挖财力等不规范的行为提供了可能性。财政收入向中央集中这样的税收收入划分结构存在两个突出的问题：第一，当前地方政府缺乏主体税种；第二，大部分的税种是以共享税的形式存在的，地方政府的专享税种少。地方税收体系的不完善难以为地方财政收入提供稳固的来源。此外，地方税管理权限集中于中央，无法调动地方政府积极性，不利于地方征服因地制宜地调控配置区域性资源，削弱了地方政府组织收入和调节经济的能力。

（二）地方财政支出因素

在财政收入层层集中的同时，还存在支出下移的倾向，部分应由上级财政负担的财政支出全部或部分下放给地方政府。据了解，目前县乡两级政府需提供义务教育、本地区内基础设施、社会治安、社会保障、行政管理等多种公共产品。而其中，教育是县乡财政的主要支出。例如，中西部地区教育支出约占县级财政支出的50%、乡级财政的75%左右。义务教育这样的全国性公共产品大部分由县乡财政负担，超过了县乡财政的承担能力。地方财政支出呈刚性增长，财政职能弱化，同时在支出过程中，缺乏内在制约机制，地方财政支出监督力度不够或是流于形式，都给地方财政带来风险。

2011年中国统计年鉴的数据显示，地方财政支出占全国财政支出的比重基本保持在70%以上，这说明地方政府承担的事权较大。这种"支出下移， 财力上移"的模式，使地方政府履行事权所需的财力与其收入高度不对称，导致地方财政陷入困境。如果调整原有的收入分配格局是分税制改革的应有之义的话，那么，在调整政府财权的同时，应该加大转移支付力度，但现实情况是实际转移支付远远小于规定。另外，县乡机构膨胀，财政供养人员过多，也是财政支出大大超出地方财政的承受能力的原因。并且越是经济欠发达地区，财政供养人员增长越快。据统计资料显示，全国县乡级财政供养人员占地方财政供养人员总数的70%，但县乡财力仅占全国地方财力的40%。这些问题都导致地方财政支出效益低下。

（三）地方政府财权事权因素

分税制财政体制改革在对地方财政收入范围明确界定的同时，没有对地方政府的事权和支出范围做出相应的界定和调整，规范的转移支付制度尚未确定，各级地方政府财权和事权不统一的问题突出。

我国现行的分税制体制首先划分了中央与地方的收入，但在各级政府之间的事权划分上，管理体制较为混乱。中央政府下放事权，而不予财力保证，造成地方政府尤其是基层县乡级政府承担的事权过重，财权与事权的不对称，是造成地方财政运行困难的根本原因。分税制改革以后，中央要求各地的农业、教育、科技、计划生育等支出增长都要高于财政收入的增长比例，并且规定下一年的支出增长速度不得低于上年，这都给地方的支出安排造成了相当大的负面影响。另外，财政转移支付资金不到位，无法解决地方财政困境的难题。从理论上说，转移支付的主要目标是公共社会服务的均等化。而目前我国的转移支付资金主要是用来保证地方政府维持正常的机构运转，没有财力顾及如教育、公共卫生等一些具体的社会公共服务。而且我国转移支付资金以税收返还、专项补助为主，其本身并不具有缩小地区间财力差异的功能，导致转移支付制度的财力均等化程度不够。

三、防范地方财政收支风险的对策建议

（一）大力发展经济

解决地方财政困境，最根本的是要发展地方经济。只有地方经济不断发展，才广泛的收入来源，才可能有持续增长的财政收入。地方政府要把发展经济、培植财源作为第一要务，在经济发展中尤其注意经济结构的调整，以增加税收为导向，大力发展现代服务业，提高经济对税收的贡献能力。

（二）完善地方税收体系

针对现行地方税体系的不足，建立科学合理的地方税税制结构，为地方财力稳定增长提供稳固的税收来源。加强地方税主体税种的建设，使地方税真正成为各级地方政府财政收入的主要来源。

（三）改革现有的转移支付制度，有建立完善的转移支付体系

科学的转移支付制度是支持地方财政运行必不可少的制度保障，分税制财政体制既然规定了中央和地方的事权划分，对于地方财政收支总量和支出责任不相匹配的缺口部分，中央财政应该责无旁贷地以规范的转移支付制度加以保证。

（四）加强财政支出的监管力度

长期以来，我国普遍存在"重收轻支"的现象，因此要进一步加强地方财政支出监督管理力度，完善财政资金跟踪考核和使用情况反馈的管理制度，强化财政资金的使用效益。同时，加大监管力度，确保精简政府机构的举措落到实处。当前我国地方政府控制行政管理费用不断增长的规模，必须以减少政府规制职能为重要前提，以推行电子政务，实现办公现代化为重要措施。

参考文献：

[1]刘星，刘谊，中国地方财政风险及其控制与防范[M]，2006年9月第1版，中国财政经济出版社

[2]阎坤，中国县乡财政困境分析与对策研究[J]，华中师范大学学报，2007年第46卷第2期

[3]赵志荣，中国财政改革与各省财政能力不均衡：回顾、分析和建议 [J]，公共行政评论，2009年第2期