保障农民的土地权

中国经济长期增长以及社会稳定的决定性因素，在于其经济繁荣是否能够惠及7亿农民。

尽管25年的经济改革为农村带来了巨大的利益，但是这基本都集中在上世纪80年代，现在农村的经济水平要远远落后于城镇。

我们对中国17个省1962位农民以及其他受调查者进行的一项问卷显示，城乡收入差距加大的一个基本原因在于，目前大多数农民仍旧缺乏有保障的、可用于交易的土地权。而这种权利能够保障农民对土地进行长期投资、大力提高生产力、积累财富。

土地政策

尽管近年来中国的土地政策改革卓有成效，但是对于广大农民来说，实现土地完全保障、可交易和长期土地权仍将是一个漫长的过程。日本、韩国和台湾地区在二战之后都在方面取得了骄人成绩，因为他们都采取了农民土地私有制。如果中国政府能够坚决有效地实行亲农政策和法规，那么它将有可能复制上述几个国家和地区的成功经验。

在这里我们需要注意两点。第一，中国目前尚未建立起完善的法律标准，政府在很大程度上都依靠政策或行政指令来推进政策的实施，正规法律手段只是补充，甚至被完全取代。比如1993年将农民土地承包期延长至30年的政策，就是在政府推行了很长时间之后才被写入法律。

第二，中国的政治体制是通过经济利益较量而建立起来的。

中国在1994年重新调整了税收制度，税收权从此收归中央政府，地方政府丧失了大部分收缴并保有地方税收的权利。这就导致了与本文有关的两个后果。

首先，各级地方政府都面临事实上的财政不足，他们被迫寻求其他预算外收入。实际上，目前预算外收入占各地政府支出的比例已经超过了60%。而预算外收入最大的来源就是土地出售或者出租（通常都是农业用地）。另外，新的税收制度也部分解释了为什么中国农民的赋税负担自上世纪90年代中期开始迅速增加。

其次，地方政府无法执行某些并未划拨经费或者经费不足的政策指令，例如强制性基础教育与基本医疗。

这样，地方政府便可能对有损其自身利益的政策阳奉阴违，其中就包括限制地方政府出售农民土地的政策。

这些背景情况影响了土地权的三大主要方面：安全、交易性、租期。

没有保障的土地权

农民土地权最大的威胁来自于政府的土地占用和土地再调整。

土地征用

在今天的中国农村，政府将土地征收用作非农业目的的现象比比皆是。在当前的法律框架之下，农民往往都得不到应有的待遇，不仅所得赔偿不足，而且操作过程也不透明。

按照中国人民大学、西雅图农村发展研究院与密歇根州立大学2005年对17个省1962名农民共同进行的一项调查，在过去的10年中，农村土地被占用的现象增加了15倍以上，并有进一步恶化的趋势。因此，农民正在面临越来越严重的丧失土地的威胁，他们的谋生手段将日益依赖都市和非农业发展。

首先，大量农村土地被政府因个人或者商业目的征用。中国的宪法与1998年的《土地管理法》都明确要求土地占用应出于公众的利益。在当前法律制度下，农民根本无法买卖土地或者将土地转让他人用作非农业目的。如果某商业开发机构对某块农业用地发生兴趣，他不得不向当地政府机构发出申请，然后当地政府再使用自己的征用权，更改该地块的土地使用用途。也就是说，土地是地方政府发财致富的主要资源，也是地方政府吸引投资、大搞房地产开发的重要资源。

第二，正规渠道的缺失导致农民无法发出自己的声音。在上述问卷调查中，大约有30%的农民在土地被占用之前没有得到通知，仅有20%的农民获得了对补偿金额的协商机会。在被调查的农民中，仅有不到1%诉诸法律试图申冤。尽管中央政府颁布了若干政策法规为农民提供程序上的权利，例如公众听证制，然而这些权利终究还只是停留在纸面之上，在实际操作中决策制定根本不透明，公正性也无从谈起。

最为重要的是，农民失去土地之后的补偿通常远远不够。1998年的《土地管理法》规定，赔偿标准并未虑及市场价值，因此农民无法从开发项目引发的土地增值中获益。当前的赔偿标准为政府每占用1公顷农业用地，给予农民5000美元的补偿款，然而，政府第二天转手以市场价格将这块土地卖给开发商，将会获得20000美元的收入，这样15000美元就会白白到手。这也就是上面提到的“预算外收入”。

不公平还不仅限于此。按照目前的法律，赔偿金是先付给集体（集体才是真正的土地所有者），然后集体再决定支付给失去土地的农民多少赔偿。众多研究都显示，一般说来，失去土地的农民仅仅能够获得20000美元中的10%至20%作为赔偿。

中央政府似乎已经注意到这一问题，他们颁布的新政策指令以及2007年的《物权法》，都要求土地占用的赔偿确保农民能够长期维持其生活水平。尽管如此，土地占用背后巨大的经济利益，还是会诱使地方政府与中央对着干。

土地再调整

尽管在理论上，土地使用权在一定时间段内（法律规定为30年）被划拨至农户，但是，中国大多数农村都会定期对土地进行再调整或者再分配。

这些土地权的变动，主要源于个体农户成员和农村人口数量变化、土地占用或自然灾害造成的土地减少等因素。在某些案例中被称之为“大调整”，届时村政府将会收回农民手里所有的土地进行再次分配。

而“小调整”或者局部调整，则是当家庭人口数量发生变化（出生、死亡、嫁娶）时，增加或者减少某农户所拥有的土地，但是这并不会影响到整个乡村的土地持有模式。

对土地权定期且不可预期地调整，既不安全也没有可交易性。由于农民无法保证下一年或者以后是否还能拥有这块土地，因此他们并不愿意进行中长期投资。类似地，从土地转让者的角度出发，土地的转让仅仅局限在那些目的只是在当前耕种周期结束之前就会达成的交易。

2002年《农村土地承包法》的出台，即是为了应对这类调整现象，它规定除非遇到自然灾害等特殊情况，在30年的承包期内不得进行土地再调整。然而，目前仍有大量的乡村在进行非法操作。农民问卷调查显示，大约30%的农村仍在进行土地再调整。

30年土地使用权的主要目的，是为了确保农民在此期间安心拥有和耕种同一块土地，扩大中长期投入，最终提高农业产出效率。农村政府对土地每一次行政调整，都是对30年土地使用权的破坏，这也危害了农业产出。

按照农村土地承包法的规定，在操作中有限的例外是在自然灾害等特殊情况之下，但是这一精神被执意进行调整的乡村政府所曲解或者滥用。部分省颁布了土地承包法实施条例，然而，它们对“特殊情况”的定义却千差万别。因此，众多地方或者农村干部都认为大门并未就此关闭，农民也因此不断面临土地权缺乏保障的威胁。

流通性受限

对于世界上贫困的农业人口来说，土地是他们惟一的大额资产。在那些土地权无法自由转让的市场，由于不稳定、缺少政策支持、法律约束等原因，土地的价值都会被极大地低估。

秘鲁经济学家赫尔南多・德索托（Hernando de Soto）将这样的土地巧妙地比喻为“死亡资本”，他还强调，将这些“死亡资本”复活在经济发展过程中具有重要作用。

理论上，中国农民的土地权在农业用途范围内是可转移的，而且已经有20多年，但是土地权市场却受到极大的抑制。农民土地权的不稳定性导致几乎所有的交易都仅仅局限在一年。

根据亚洲其他一些国家的经验，中国农民如果拥有安全的土地权，那么在一个成熟的土地市场，即便就将土地承包期定在30年、土地仅用作农业目的，那也将会为农民带来超过5000亿美元的收入。

中国的农业用土地转让市场目前仍旧极其不成熟，大约仅有1/3的农户参与过土地转让（转入或者转出）。更仔细分析将会发现，这些交易的半数都不能称之为市场行为，因为他们具有极大的随意性，往往就是在本村之间的亲戚中以口头完成。

中国土地市场的另一个不足是法律禁止对耕地进行抵押。这主要是因为政府担心农民陷入错误的交易，将土地作为抵押，最终使土地归银行或少数的富裕阶层所有。“地主”一词在中国被赋予了太多的政治意味，因此难以出现针对土地抵押的辩论。

就农村土地抵押问题的讨论，可以从《物权法》的修正中得到反映。《物权法》草案中曾出现过允许耕地抵押的条款，然而这一条款最终还是被从中抹去了。

众多国家的经验明确显示，贷款是农民获取长期、高效土地投资的重要手段。目前中国农民的投资项目中，仅有14.7%来自于银行（不考虑贷款规模），这使得土地抵押成为一个更为严峻的问题。这样的结果就是，农民无法通过其主要资产――土地进行融资，从而扩大或调整农业生产。

30年之后

如上文所述，中国农民的土地使用权已经延长至30年。在多数情况下，这30年都始于上世纪90年代末（主要是在1997－1999年间）。这就意味着农民的土地使用权大概都会在本世纪第二个10年之间到期。那么接下来会发生什么呢？

中央高层安抚农民不要为此忧虑。前国家主席曾经正式宣称，土地使用权应当永久不变。国务院总理也反复表示，农民的土地使用权将永远保持不变。目前中央普遍认为，家庭联产承包责任制将会是中国农村土地制度不变的特色，农民土地承包权也应该更加稳固和持久。

那么，剩下的问题就是承包期的长短和如何续约。最好的情形就是在法律框架下自动重复延续，它将从根本上保障农民的永久土地权，这种方式对农民造成的干扰和影响最小。如果农民需要缴纳费用，或者要通过土地再调整才能续约，那么随着土地承包期逐渐到期，土地的安全性和市场价值都会下降。

有一些中国学者一直在推动土地私有化，但是北京方面认为，社会主义国家的一个基本特色应是农村土地的集体所有，就此看来，农村土地真正意义上的私有，在可预期的将来还无法实现。

无论如何，农村土地最为重要和紧迫的问题还是确保农民的土地权在30年之内的稳定。如果大量农民的土地都被非法占用或再调整，那么日后承包期延续的问题也会失去其意义所在。

土地权与创造农村财富

为什么土地权如此重要？这个问题触及了缓解贫困和促进农村收入增长的根源。

土地是农民的基本资产，对他们来说也是最好的社会福利保障。历史经验和独立研究的结果一再证明，有了长期、稳固的地权，农民就会珍惜他们的土地，开始在土地上进行长期投资，而结果就是，农业经营更高效，并且以市场为导向。

2002年，中国每公顷耕地的产值大约为1539美元。通过种植高附加值作物，以及提升现有作物产量，这个数字还可以提高很多。但是，只有当农民知道他们可以长期在一块固定的土地上耕作的时候，才会放心地对这块土地进行长期的资金和人力投资。比如挖掘灌溉井或蓄水池、改进排水设施、建造梯田、搭建温室或大棚、植树、改善土壤、购买新的农机设备等。

可以粗略比较一下：2002年，韩国每公顷耕地的产值大约为22400美元，而台湾1997年每公顷耕地的产值就已经达到13150元。尽管这些地方远比中国大陆更发达，但是这样的比较仍然可以说明中国大陆的农民对土地缺乏投资。

保障土地权益不只可以促使农民增加投资，还可以刺激农村土地交易市场的发展，从而带来农业效率的进一步提高和整体经济发展。

在一个成熟的土地交易市场上（在印度和印尼这样的发展中国家都存在这样的市场），每公顷具有完全所有权的土地，平均价格大约为5000美元。然而，中国农民没有完全的土地所有权，只有30年的土地使用权。在成熟的土地交易市场上，这样的土地的价格大约是3750-4750美元。

如果30年使用权确实可以得到保障，那么中国农村土地交易市场就可以开始发展。以中国农民共拥有1.218亿公顷土地来计算，他们所享有的30年使用权在成熟的土地交易市场上价值4570-5790亿美元。如果有了这样的财富，农民就可以在土地上进行长期投资来提高收益率，或者把所有的土地权益进行清算，然后把钱投向利润更高的地方。

2004年年初，中央政府取消了大部分农业税，并为农民提供了许多直接补助。尽管如此，城乡收入差距却丝毫没有缩小。怎样做才能刺激中国的农村经济呢？

根据我们的调查，答案就是土地权。保障土地权的重点是：农民持有承认其权利的有效书面文件。中国的法律规定，农民应该收到一份书面土地合同，及对相应土地享有30年使用权的权属证明。

但是，地方政府通常都不会给农民签发这样的合同和证明。经过数十年的努力，仅有63%的农民拿到了这样的合同或者证明，并且其中大部分都是1997年-1999年间签发的。

这说明，给农民签发合同和证明，与土地长期投资有很强的关联性。从调查中可以清楚地看到，土地投资的高峰时期紧紧跟随着给农民签发合同和证明的高峰期，其间时滞为两年。

峰值过后，农户选择不再投资，这是因为非法征地（很多案例已被广泛公开）让他们越来越不安。

进一步的分析说明，签发合同和证明，与土地长期投资之间是有因果关系的。1998年及其后的投资率是最高的，为24.1%。而且，在那些拥有内容高度完善（包含起始和结束的确切时间、土地地图或简要说明、签名及公章）的合同的农民中，投资率甚至高达28.8%。与此相对应的是，在合同内容不完善的人中，投资率只有20.2%。

对中国来说，在所有农村地区切实签发书面地权文件是最重要的。过去，中央政府已经证明，只要有足够的决心和办法，他们就有能力贯彻其农村政策。例如上世纪90年代中国农民曾受到合同更改、两田制（two-field system）、规模农业的严重影响，这些因素破坏了农民土地权的稳定性，国家随后出台了相关禁令。问卷显示，目前上述三大问题已经极大减少。

近期，中央政府在取消农业税的问题上同样取得了成功。在2004至2005的短短两年之中，随着中央政府的大力宣传推广并对地方政府进行监督，减税政策取得了卓越的成效并深入至全国各地。如果中央政府在颁发土地文件、保障土地权方面同样不遗余力，那么几千万农村家庭将会获得这些文件，土地权得到保护，土地投资也将增加。

来源：美国加图研究所(Cato Institute)全球自由与繁荣中心 2007年10月

作者：Zhu Keliang，Roy Prosterman

编译：段醒予