加强行政事业单位财务内部控制

提要本文在分析行政事业单位实施内部控制制度必要性的基础上，通过讨论内部控制及风险防范面临的问题，提出行政事业单位内部财务控制制度体系的原则和具体举措。

关键词：行政事业单位；内部控制；制度

中图分类号：F23文献标识码：A

一、引言

内部控制作为行政事业单位管理的一个有机组成部分，是科学与技术迅猛发展以及管理理论与管理水平不断提高的产物。在西方发达国家，内部控制的理论研究和制度建设受到理论界和企业界的重视，而我国在这方面却有所欠缺，许多单位内部控制基础薄弱，还存在许多问题。我国《会计法》第二十七条规定“各单位应当建立、健全本单位内部会计监督制度”。而建立健全行政事业单位财务内部控制是贯彻执行国家财经法规，保护国有资产安全完整，防止舞弊行为发生的重要手段，也是强化行政事业单位内部管理，确保科研目标有效实现的重要措施。本文的讨论将围绕行政事业单位财务内部控制问题展开。

二、实施内部控制制度的必要性

1、实行内部财务控制是加强会计核算，提高会计信息质量的必然要求。在建立社会主义市场经济体制的过程当中，受利益的驱使，出现了各种各样的违规现象，一些单位和部门会计信息失真，特别是政府部门，由于透明度差，各种制度不健全，会计信息失真的现象尤为严重。近年来，各种各样的案件不断出现，一大批官员纷纷落马，其主要原因就是个人的素质问题，但我们也应当对我国当前的一些制度措施方面的问题作出应有的检讨才对。政府部门由于缺乏像企业那样的市场竞争压力，所以在制度不健全的情况下，出现权力的空缺是必然的，这就为一些不法之徒提供了方便之门。

2、实行内部财务控制是建立公共财政体系的必然要求。按照建立公共财政的要求，部门预算、政府采购、集中收付以及国库单一账户制度等多项改革措施相继出台，其最终是要建立一种简洁明快的公共财政运作制度。在这样的一种架构之下，单位或者部门内部的财务管理工作再也不能像计划经济体制下那样依靠单调的行政命令和职工个人的自觉性来维护，而是需要严密而又科学的管理手段，包括全面预算、责任预算、绩效评价。

3、实施内部财务控制制度是行政事业单位内部发展的必然要求。随着经济的发展，市场规模的不断扩大，国民经济规模的高速增长，政府部门包括各种事业单位的规模和结构都在发生着巨大的变化，政府部门内部的职责向多元化转变，其规模也在逐步扩大。在这样一种快速发展的情况下，如何加强单位内部控制管理，尤其是财务控制制度建设，为各项事业的发展提供一个比较坚实的保障体系，或者叫做防火墙，就显得非常有意义。

三、内部控制及风险防范面临的问题

1、控制环境难尽人意。从外部环境来看，一是国家机构改革后，政府管理上缺位。由于国资委的成立，没有及时明确行政事业单位国有资产的归属和管理方式，各单位按照各自方式管理经营其资产，这部分资产处于“监管真空”。正是这种国家投资、无人负责的体制，导致行政事业单位资产普遍存在利用效率低、浪费与流失严重的状况；二是随着各项改革和城市化进程的推进，管理层对内部控制的重要性认识不足。随着企事业单位改制工作的推进，事业单位将面临诸如财务状况的总体失衡风险、国有控股企业的连带责任风险等。由于城市化进程的加快，财政资金的大量投入，国有资产的迅速累加，无疑增加了财政资金在运作过程中的财务风险；三是没有“非税收入”的单位在专项经费上做文章。审计中发现，财政部门安排给行政事业单位的专项经费被挤占挪用现象十分普遍，专项经费难以发挥应有的资金效益。从内部环境来看，因外部环境变化导致重大风险的责任在于决策者对风险控制与防范的认识不足。而当内部环境恶化时，则造成内部控制失控。内部环境包括：①高层领导人对内部控制的态度，包括领导人的管理风格、管理哲学及风险意识等。②管理层各级管理者的职业素质，包括知识与技能、职业操守与道德品行等。③组织结构中经济责任人的责、权、利明晰程度。④内部审计部门的独立性及受重视程度。⑤公开的人事政策和透明的办事程序。⑥单位内部控制制度建设的完善程度及执行效果。

2、缺乏严密的内部财务控制体系。随着控制环境日趋复杂和多样化，内控制度建设严重滞后。行政事业单位作为财政拨款单位，其财务是消耗性的纯支出型财务。财务管理的大收支模式，要求对支出实施严格控制。由于我国目前仅有《预算法》对财务支出进行了原则性的规定，其他适应新体制的相应制度尚未建立，造成财务支出有章难循、无章可依、缺乏有效的制度规范的局面。在管理体制上，单位财务支出管理方法落后，经费不足与损耗浪费并存，预算控制缺乏刚性，从而给财政资金运作带来潜在预算失控的风险。

3、预算控制比较薄弱。随着部门预算改革的推进，预算控制得到了一定程度加强，但仍较薄弱。主要表现为：一是预算编制还比较粗糙。目前，部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务进行核定，大部分都还没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求。二是预算刚性不够。预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力。

4、人员配备、岗位分工不合规定。按《会计法》规定，从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格证书，担任单位会计机构负责人会计主管人员的，除取得会计从业资格证书外，还应当具备会计师以上专业技术职务资格或者从事会计工作三年以上经历。但是个别行政事业单位的会计人员或其会计主管人员连会计从业资格证书都没有取得。如，一些规模较小的单位往往因为业务简单或人员少，会计工作往往由其他部门的人员临时兼任，没有经过专业教育和培训。会计人员业务素质较低，缺乏对违法违纪行为的辨别和拒绝能力，在执行会计制度、法规的过程中很容易出现偏差和错误，从而造成不应有的损失。

四、行政事业单位内部财务控制制度体系的原则

1、合法性原则。行政事业单位在建立内部控制制度时，必须遵循国家有关的法律、法规，并把国家有关的法律法规落实到内部财务控制制度中去。这是建立内部控制制度体系的基础。

2、有效性原则。内部财务控制应当约束单位内部涉及财务工作的所有人员，任何人都不得拥有超越内部财务控制的权力。

3、全面性原则。内部控制应当涵盖单位内部涉及财务工作的各项经济业务及相关岗位，并针对业务处理过程中的关键控制点，落实到决策、执行、监督、反馈等各个环节。

4、不相容职务相分离原则。内部财务控制应当保证单位内部实际财务工作的机构、岗位的合理设置及其职责权限的合理划分，坚持不相容职务相互分离，确保不同机构和岗位之间权责分明、相互制约、相互监督。

5、成本效益原则。内部财务控制应当遵循成本效益原则，以合理的控制成本达到最佳的控制效果。成本效益原则要求各单位在内部财务控制中必须运用科学合理的方法，以较小的控制成本和管理成本获得较好的经济效益，保证实施内部财务控制所花费的代价低于因此而获得的效益。

6、适时性原则。每个单位的外部环境都在不断发生变化。环境的变化是不以单位的意志为转移的，所以每个单位的内部会计控制制度建设都应随着外部环境的变化、单位业务职能的调整和管理要求的提高，不断修订和完善。

五、完善财务内控体系的对策

1、完善会计工作组织体系，做好内部会计管理基础工作。建立完善的会计工作组织体系，明确各人对财务工作的职责，各级会计机构和人员的职责权限。严格会计核算制度，确保会计资料、会计报告的及时性和准确性。同时，加大人员的培训力度，提高财会人员的整体素质，是做好行政事业单位财务工作的基础和保障。

2、坚持授权批准控制与不相容职务相互分离。行政事业单位内部各部门、各岗位应当进行明确的职责分工，建立严谨的岗位责任制，从而形成各司其职，协调配合的良好工作秩序。涉及单位经济业务事项的处理必须经过授权和批准，在规定的范围、权限、程序和责任内进行。在通常情况下，任何经济业务可以划分为五个步骤，即授权、主办、批准、执行和记录。任何职员或部门都不能在未经其他职员或部门核准、复核或记录的情况下进行一项业务，从而减少差错或舞弊的发生。

3、健全内部审计机构，加强队伍建设。建立健全内部审计机构，培养一支业务精湛、作风过硬的内审队伍，是构建科研单位财务内部控制机制的组织人才保障。而有效实施内部审计是单位财务内部控制的重要手段，要对内控制度执行情况进行定期检查，监督单位内部各项规定的执行情况，要了解执行中存在的问题，并及时进行反馈完善。

（作者单位：东莞市松山湖科技产业园区管理委员会）

参考文献：

[1]陈岩.加强内部控制提高公益性地质事业单位财务管理水平[J].经济师，2008.7.

[2]陈安民.加强事业单位内部会计控制 提高财务管理水平[J].延安教育学院学报，2005.3.

[3]刘小梅.工会事业单位财务内部控制刍议[J].中国工会财会，2003.8.