境外国家公园社区管理冲突:表现、溯源及启示

[摘 要]国家公园社区冲突研究对于目前中国正开展的国家公园体制试点工作具有指导意义。文章以境外国家公园社区冲突为现实案例，梳理公园管理机构与社区之间冲突的具体表现，发现社区冲突是由公园定界、公园生态保护和公园开发利用3个方面所引致，由此追根溯源至土地政策、利益机制和管理手段。当这三者置身于国家公园体制框架中时，从土地权属保障制度、社区参与制度和特许经营制度3个方面着手预防或改善公园与社区居民之间的关系是具有可操作性和针对性的。文章提出的4类土地权属关系可从一定程度上解决生态保护和社区发展的矛盾，PAC模式保证了社区在国家公园利益分配和补偿中的重要地位，透明顺畅的信息沟通增强社区对公园的信任和信心，社区特许经营制度向社区的倾斜可保障失地社区居民生计。当社区居民“得以偿失”，社区冲突就会止于源头。

[关键词]社区冲突；土地政策；国家公园；利益机制

[中图分类号]F59

[文献标识码]A

[文章编号]1002-5006（2017）01-0111-12

Doi： 10.3969/j.issn.1002-5006.2017.01.016

引言

国家公园是世界自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature，IUCN）在1948年提出的，目的在于生态系统保护和游憩。根据1994年IUCN对国家公园定义：“主要用于生态保护及游憩活动的天然陆地或海洋，制定用于为当代或后代保护一个或者多个完整的生态系统，排除与保护目的相抵触的开采和占有行为，为民众提供精神、科学、教育、娱乐、游览的基地，用于生态系统保护及娱乐活动的保护区”[1]。国家公园不仅是自然生态资本保育的制度保障[2]，还具有促进当地社区经济社会文化全面发展的功能[3-6]。定义中“天然的陆地或海洋”一般是指世界级或国家级珍贵的自然资源或文化资产[7]。

自1872年美国建立世界上第一个国家公园以来，在美国和加拿大、澳大利亚、新西兰等国家掀起了国家公园运动热潮[8]。囿于既有的国家自然资源管理模式，中国的国家公园体系一直没有建立起 来[9]，现有的保护地体系分属不同部门，如国家森林公园、国家地质公园、国家矿山公园、国家湿地公园、国家级自然保护区、国家级风景名胜区等。中国的保护地形式与 IUCN 的体系并不存在对应关系。2006年中国大陆首个国家公园――普达措国家公园在云南香格里拉揭碑，2008年黑龙江汤旺河国家公园开始试点，2013年党的十八届三中全会明确提出了“建立国家公园体制”的改革目标，2015年初全国9个省份展开国家公园体制建设试点工作。至此，中国国家公园建设正式展开。

社区是建设国家公园过程中不可避免的重要问题，这在境外国家公园实践中已有教训和经 验[10-15]。从我国境内自然保护区建设经验来看，其利益相关者包括社区居民、当地各级政府职能部门、商业团体、社会公众、自然保护团体等，社区居民是对自然保护区管理体制威胁最大的团体[16]。在国家进行保护区管理和建设上，实质是国家和保护区周边农民的博弈[17]。国家公园建设必须重视社区居民利益诉求，否则公园管理机构与社区居民的矛盾会上升至社区冲突，影响国家公园建设工作。

境外国家公园管理体系基本趋于成熟，但其社区冲突研究结论照搬到中国却不一定适用，而国内相关研究基于国家自然保护区、地质公园、森林公园等保护地类型，与国家公园体系存在差异。基于以上思考，本研究聚焦于国家公园社区冲突表现和根源，提出中国国情下社区冲突治理方式，以期在中国国家公园体制试点中关注社区及社区冲突，起到防患于未然的作用。

1 社区及社区冲突概念

社区（community）这一概念最早是1887年由德国社会学家Tennies提出的。“Community refers to a group of people that have a place， a social system， a shared sense of identity， similar interests， shared locality， and some degree of local autonomy”，意指“有共同地域基础、共同利益和归属感的社会群体”[18]。社区本质是社会关系与地理空间的有机结合[19]，包含了居民在内的众多因素[20]。本研究中提到的社区，地域性意涵浓烈，指长期或相对长期生活在国家公园内部以及毗邻区域的拥有共同价值体系，具有共同文化特征的群体[21]，即当地居民。Murphy于1985年写成的《旅游：社区方法》一书中阐述了社区的旅游参与，探讨了如何从社区角度开发和规划旅游，最早将社区参与作为一种旅游规划方法纳入研究视野[22]。

1957年，美国学者J. S. 科尔曼的《社区冲突》一书将社区冲突的研究视角从整个社会聚焦到地方社区[23]，书中指出社区冲突根源于经济争端、政治争端或价值观的冲突等3个方面。“社区冲突”（community conflict）指社区内的个人和团队为各自的利益和目标而产生的互相抗争的行为或过程，冲突的根源往往都是某些稀缺资源或利益。社区冲突的本质是对社区利益关系的破坏和调整，是在社区利益关系的平衡状态被打破后，在利益相关者构成的利益圈子内部，各方竞争所形成的一种利益共同受损但同时又渴求建立新秩序定纷止争，以维护共同利益的无序状态[24]。旅游开发引起的社区冲突主要是指由于旅游开发而引起的各利益主体之间在利益分配、价值观念等方面产生矛盾而引发的群体对抗性事件[25]。国家公园属于保护地，其生物多样性保护与周边社区经济发展之间的矛盾冲突是一个世界性的问题[26]。本研究中社区冲突主要是指国家公园建设过程中公园管理机构与社区居民的冲突。

2 国家公园社区冲突表现

本研究参考实践中国家公园土地政策，以期摸索出适宜的土地利用模式。中国情境下的保护地社区土地利用模式已有实践经验。如西双版纳热带雨林国家公园周边社区“以林换林”的土地利用模式已趋于稳定，以橡胶、茶为主的土地利用方式取代传统的农业经济，但经济收入的增加刺激土地资源需求剧增，长久以往势必会对公园边界周边生态造成压力[45]。在美国国家公园体系设立早期，为了减小土地权属问题带来的公园建设压力，一些资源价值一般的遗产地因为土地权联邦所有而被纳入国家公园体系[41]。

3.2 利益机制

定界是国家公园地理范围的圈定，也是确定公园利益相关者的“三八线”。公园划定的界限范围越大，牵涉的利益关系越多。国家公园社区冲突的根源在于利益分配机制的不合理性、利益补偿机制的有限性和利益表达机制的失效性[46]。社区利益的概念是广义的，既包括经济利益，也包括搬迁安置、就业、培训、传统文化传承与活化等非经济利益。高强度的人类活动会破坏自然生态系统，因此国家公园生态保育制度会对当地社区传统生存方式和文化实践进行限制[21]。原本资源依赖性强的社区经济受到重创，社区会对国家公园的既得和未来收益寄予厚望。因此，利益分配和利益补偿成为社区居民关注的焦点，一旦“得不偿失”，会引发社区冲突，对公园设立和管理规则不重视、不合作，挑战国家公园管理体制[16]，严重至影响公园生态环境。

在实践中保护地对于社区居民的利益诉求明显是关注不够的，表现在以下几个方面：首先，社区居民与其他利益相关者相比，呼声最弱而常被忽略。在规划者、游客、旅游企业、当地居民、公园管理局等[47]利益相关者中，尊重社区居民的意识还不够[7， 48]。再次，保护地的法律体系并没有涉及社区居民。自然环境保护要有充足的财政支持和政府的严格执法[49]，我国现有《自然保护区条例》《森林法》《草原法》等部门法律，没有关注社区发展。

学界从21世纪初开始关注保护地社区利益分配和补偿机制。不同利益主体对旅游收入的争夺中，社区居民应受到重视[50]。美国国家公园管理局每年测算或统计公园对周边社区产生的经济效益和工作岗位，可见其对社区利益的重视程度之高[41]。反之，保护地社区居民利益得不到保障，如搬迁后的安置、补偿、就业不到位会导致社区冲突[43]，社区经济下行定会成为保护地发展的绊脚石。我国滇金丝猴国家公园响古箐社区虽然给社区居民带来就业机会，促进了社区对生态保护的认同，但是也存在利益冲突，如交通等基础设施的完善迫使社区马队解散，减少了居民收入却没有得到补偿，禁猎规定导致响古箐的傈僳族狩猎文化面临失传的危险等[39]。

3.3 管理手段

信任是国家公园和社区关系的剂，科学合理的管理手段和方式是建立信任的基础。社区对公园的信任和信心是促进社区和公园管理机构合作的重要因素之一。信任在组织合作过程中非常重要[51]。在情感层面上，信任是在社区和公园合作机制中的重要条件，能增加彼此的信心[21]，否则也会产生社区冲突。国家公园管理局与社区居民之间的信息沟通顺畅是建立情感信任的必要条件[35]。国家公园管理机构要摆正自身位置，以“是管家（steward）而非主人（owner）”为出发点，建立严格的财务监管体系、透明的信息公开机制，确保收益能反馈社会[52]，通过这一系列管理手段，建立国家公园和社区彼此信任的基础。

国家公园实践案例证明了社区居民与公园情感信任的重要性。我国台江“国家”公园经营管理已从传统“生态保育”的观点调整转化为“住民生活”的角度，并尝试建立“台江家园守护圈”作为公园与周边社区凝聚共识与沟通的平台，为维持生态环境永续经营而努力[53]；在波兰比亚沃维耶扎（Bia?owie?a）国家公园，缺少详细信息和透明的决策制定过程是公园面积扩大失败的决策不能执行的根本原因，更有甚者会放大社区冲突[12]，公园政策的顺利执行有赖于相互信任；参与式管理（participatory natural resources management）在贝宁彭贾里（Pendjari）国家公园和当地社区信任建立过程中起到了关键作用，信任慢慢累积起来，改善了公园和当地社区之间的关系，促进了双方的合作，对于野生动物保育有积极作用。但是滥用信任（不守信用）导致社区对公园出现情感危机，进而会演化成社区冲突[15]；肯尼亚中部城市周边国家公园保护机构对社区非常敏锐，及时评估社区对野生动物保护的支持、感知、价值和期望，关注社区，取得情感信任，社区居民对公园未来的经济发展潜力信心十足[54]，此类案例还包括加纳博苏姆维湖（Lake Bosomtwe）国家公园社区[55]和澳大利亚昆士兰州巨石公园附近的雅加布卡（Djabugay）社区[56]。

4 我国国家公园社区冲突治理：借鉴与启示

4.1 土地权属保障制度

当置身于国家公园体制的高度时，社区冲突应是国家公园这一庞大复杂体系需要关注的重点问题之一。社区冲突治理在这个体系中涉及土地保障制度、社区参与制度和特许经营制度等层面，目的在于理顺公园与社区关系，在针对社区的土地政策、利益分配和补偿机制上关注社区诉求，赢得社区情感信任，这是公园与社区可持续和谐发展的必由之路。

土地关乎生计，我国拟试点的国家公园内永久性居民较多，对于社区居民来说土地意味着既得和未来利益。土地权属是我国国家公园体制试点中的重点问题。土地权属的保障制度主要包括土地的所有权和使用权两个方面。“保障”二字又点明了这一政策对社区居民的倾向性。

美国国家公园土地权属有3种形式：联邦土地（federal land ownership），以莫哈韦（Mojave）国家保护区为代表；国家公园/私人土地信托合作（NPS/Private Land Trust Collaboration），以普拉列高禾草原（Tallgrass Prairie）国家保护区为代表；私有土地（private land ownership），以密西西比（Mississippi）国家公园为代表[57]。这种国家公园混合式的土地权属结构可作为我国平衡国家公园保护土地和社区居民利用土地的借鉴[50]。加拿大在社区土地利用形式上更加多样化，可以允许居民出租、转让或特许使用，但是一切必须以保护生态完整性为前提[58]。目前，我国保护地集体土地权属处置有3种模式：集体土地所有权和使用权收归国家所有、集体土地使用权流转、集体土地权属关系不变[44]。但是，在权属处置过程中要避免两种情形：一是强征和“以租代征”，补偿不到位的情形；二是强制流转，不合法征用，流转定价偏低或流转用途不加管制的情形。为了实现国家公园生态保育的首要目的，土地权属问题是混合土地权属和土地私有率较高地区要解决的难题。综合来看有3种解决方式：第一种，大多数土地所有权归联邦政府之外的第三方所有，且土地最初的使用不会过于偏离当地规范；第二种，国家公园通过购买、征用土地或捐赠实现对土地的控制；第三种，国家公园通过地役权限制土地利用方式和强度。后两种方式在美国凯霍加山谷国家娱乐区（Cuyahoga Valley National Recreation Area，CVNRA）和密西西比国家公园得以实践。在发展中国家，公园管理应鼓励赋予社区居民更多的权利和参与机会，以助力国家公园土地权属改革。

4.3 社区特许经营制度

特许经营包括商业特许经营和政府特许经营，前者对应于英文franchise，后者对应于英文concession [65]。特许经营者（concessioner）是美国国家公园中商业服务设施的经营主体，受到地方和中央国家公园管理机构的业态监管，需要缴纳一定的费用来维持特许经营[66]。

国家公园属于公共产品，其特许经营制度必须强调公益性和社会服务最优化的制度原则。特许人为政府，被特许人可以是私营企业等非国有性质企业或个人。对经营内容、范围、时间等要有明确规定。在澳大利亚南威尔士州，至2014年已拥有860个国家公园。任何发生在保护属地内的商业活动必须经过国家公园管理局的正式授权，称之为特许权。特许权是由法律约束力合同协议授权，其形式有租赁、许可证、许可、同意、特许权、地役权或其他。特许权要确保在国家公园内的任何活动都不能与公园管理局保护和保育的核心目标相违背。基于此，澳大利亚新南威尔士国家公园（New South Wales National Parks）探索了公园管理和经营的公私合作关系（public-private partnerships，PPPs）。食品、住宿、餐饮、特殊兴趣旅游活动等旅游者需要却并不在国家公园的法定职责（保护、保育和管理）范围之类的需求可以通过特许经营的方式交给私营企业运营。被特许人一般签署5年的合同，如果双方当事人愿意再续签5年。通过PPPs，保护区管理者通过这种合作，腾出时间来管理公园机构的日常问题，如消防、杂草管理、跟踪维护等[67]。政府管理机构可能还需要关注更多的PPPs成功的要素，如信任、诚信、开放的沟通、灵活性和管理冲突的能力[68]。

目前我国一些保护区的“特许经营”具有整体性、垄断性和信息不公开等制度问题[69]，其后果是地方政府支付了高额的社会成本，而企业获得了高额的回报[70]，社区利益却得不到应有补偿。在我国贵州马岭河景区出现了景区经营权转让失败的案例。转让企业由于相关法律法规缺失、转让过程不透明、制度安排不合理、国有资产流失及居民参与机制缺乏等问题而在一年后被迫退出，而合同签署的转让时间为50年[71]。因此，国家公园特许经营缺少社区参与不利于公园可持续发展。

特许经营不论是在许可还是资金回馈上都应适当向社区居民倾斜，以保证失地农民、生计因生态保护而影响较大的农民转型成功，这也是缓和社区矛盾，预防社区冲突的有效方式之一。如肯尼亚法律规定：所有的旅游企业都需有部分股权为肯尼亚人所拥有，所以肯尼亚旅游发展协会的另一种重要角色就是扮演外国投资者和本国商人之间的中介者和联系人，并发挥了相当重要的作用[29]。需要注意的是，特许经营强调经营权局部转让和转让期限不宜过长。

5 研究结论

从境外国家公园社区冲突的表现，追根溯源到冲突的本质，利益分配和补偿、土地政策、信息和情感沟通等可作为中国国家公园体制试点工作中社区冲突预防考虑的重点。上述考虑重点置身于国家公园体制层面时，就涉及公园土地权属的确定、社区参与制度的设计以及特许经营制度的考量。其中，土地权属的确定关系到公园生态保护和社区发展矛盾的统一，社区参与制度设计是确定社区在众多利益相关者中利益分配和补偿的关键，特许经营也涉及社区居民的利益补偿和生活重建。在土地政策制定、社区参与和特许经营机制设计时要格外重视公园与社区信息沟通的是否顺畅，社区居民是否“得以偿失”，这两点都会影响社区居民对公 园管理机构的信任和信心，能从源头上化解社区 冲突。

在国家公园建设的不同阶段，所面临的社区冲突是不同的，社区冲突带来的社会问题会伴随建设进程而不断演化[25]。从时间纵向看，国家公园社区冲突的相关研究聚焦在国家公园建成后，随着公园发展而逐渐显现出来，而在国家公园设立初期可能早已埋下诱因，却鲜有关注。因此，本研究对目前中国国家公园体制试点工作有借鉴意义。

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