财政扶贫的隐疾

回顾我国的扶贫历程，从最初单纯的对贫困人口进行生活上的扶持，到后来的以对生产的扶持为主，再到现在的以开发式扶贫为主。在不同的时期，扶贫工作都面临着不同的问题，并由此催生出不同的应对政策。

开发与保护的悖论

不能否认，多年的扶贫开发工作使我国贫困人群的生产生活环境得到了不少改善。然而现实同时告诉我们，正是由于人类的经济活动，带来了越来越频繁的环境事故。如何达到人与自然的和谐，这也许是任何一个发展中国家都面临的难题。在我国实行的西部大开发战略中，环境事故屡屡发生。沿着黄河的中上游，宁夏、内蒙古、山西、陕西的环境遭受到非常严重的污染。

开发与保护，这是一个近乎难以协调的问题。

近几年来，我国针对破坏环境和违反法规项目的惩治措施不断。但是，事后的惩治，却没能真正有效地阻止环境污染事故的不断发生。地方政府为了解决当地发展、就业、增收等问题，以低污染成本吸引企业“入驻”，而企业由于自身的趋利性自然乐此不疲，二者一拍即合。这也许正是问题的症结所在。

“从整个国家的总体发展来看，财政扶贫工作最大的难点在于如何处理好开发与保护的关系。而新时期的扶贫开发纲要中提到的工作目标还是以直接的开发式扶贫的方式为主。比如在贫困地区改善交通、教育、卫生、医疗条件等。”中国农业大学人文与发展学院农村发展与管理博士唐丽霞说。

纲要的实施日期为2011年至2020年，如果政府在此期间没有其他切实有效的措施，那么就意味着扶贫工作中开发与保护这个难题还将持续相当长的一段时间。

资金使用的偏离

财政部门往往采用绩效考核的方式考察扶贫资金的使用效果。由于牵涉到地方官员的政绩，考核直接影响到贫困资金的使用方向。当前的绩效考核制度存在的种种问题导致了资金投入的预期和与之产生的实际效果往往存在着偏离。

唐丽霞称：“我国的绩效考核往往倾向于直接产出的指标性考察，而非社会性指标方面的考察。当上级部门检查下级部门工作成果时，重点关注的是一些物化的指标，比如修建公路的条数和里程数，修建水窖的数量等等。数据中并没有显示这些工程是否让一定数量的贫困人口增加收益或是否建在了最需要的地区。而社会性指标的测量无论从技术和成本的角度来看都是难以实施的。也许一个项目可以这么做，但项目一多肯定是行不通的。

另一方面，由于申报项目时对‘大项目’的偏好、地区之间存在相对的优劣势，部门领导之间的关系等等这些因素都会左右扶贫资金的走向。比如国家的定点帮扶政策，规定每个县级机关定点帮扶一个村，而他们在政府机构中职能的权威性和重要性必将影响他获得资金的数量，这自然影响了被帮扶的村所获得的资金的数量。很容易想象，财政局所帮扶的村一般要比其他部门帮扶的村容易得到更多的资金。”

不过，对财政扶贫资金使用模式的探索却从未停止过，其中较为突出的就是发展农村互助资金。

“农村互助资金是通过财政资金拨付的方式，变成村民集体所有，在每个村成立一个社区基金管理委员会，并在当地民政部门注册以便接受资金的注入。资金以村民讨论的方式确定其用途，大部分资金的运作是以小额信贷的方式，实行扶贫基金的有偿使用。资金的所有权归村民集体，保证资金的可持续运转。这种创新模式在实际操作过程中被认为是切实有效的，且从开始试点的100个村推广到全国3000个以上的村。”唐丽霞表示。

扶贫新思路

扶贫资金这块“奶酪”谁都想动，如何建立一个有效的机制从而把这块“奶酪”分给需要的人，是解决问题的关键。

中国的扶贫从1986年以后就开始由输血型扶贫转为造血式扶贫，国家在基础设施建设及教育、卫生等公共品方面的投入逐年增加，而随着中国城市化进程的加快，资本和人力资源的外流，部分落后地区的基础设施建设出现利用率不高甚至浪费的现象。

唐丽霞说，“目前农村的人口正不停地向大城市转移，或向小城镇集中。在这样的趋势下，如果我们的扶贫工作重点依旧集中在较落后地区的基础设施建设方面，在若干年之后可能面临荒废的问题。现在有的农村甚至出现了‘空心村’的怪状。再比如，前些年希望工程所建的小学，由于农村生源结构的调整和国家教育布局的结构调整，造成不再有村级小学或乡镇中心小学，并且其建成之后的维护、保护费用和其使用效率是不成正比的。”

我国的扶贫工作存在着隐性浪费和资金使用上的不到位的问题。今后应该做好的是长远和整体的规划，而不是像一些地方官员所关注的，在任期内完成考核指标。