公共服务“风向标”

近期中央频频释放信息，要求政府转移职能，由社会组织承担更多的公共服务。有专家分析认为这是一次社会管理创新，就是要从根本上改革原有的“党、国家、社会”不分彼此的一体化运行管理模式，重新定位政府管理职能。新公共管理的核心，就是要打破国家提供公共服务的传统，把提供公共服务的职能转向社会，通过外包的形式购买社会组织服务，从而实现公共资源的最优配置和公共利益的最大满足。某种意义上，这是我国继30多年前启动市场经济改革以来，在行政管理和公共服务领域的又一次市场化改革。

市场需求

目前，我国政府购买社会服务的比例还很有限。2011年中央政府财报显示，全国财政当年用于教育、医疗卫生、社会保障和就业、住房保障、文化方面的民生支出合计38108亿元，用在农业水利、公共交通运输、节能环保、城乡社区事务等方面与民生密切相关的支出合计35629亿元。上述两项合并约7.4万亿元，基本可以视作2011年用于公共福利的社会服务支出。

不过，我们在这里关注的既不是社会服务支出的总量，也不是社会服务占财政总支出的比例，而是社会服务支出亦即提供社会服务的途径和方式。数据表明，全国社会组织固定资产总量约2000亿元，粗略估计每年取得的收入在1000亿~2000亿元之间，而其中来源于政府资助的比例平均不到20%。政府资助给社会组织的几百亿资金与7.4万亿社会福利支出相比，可谓九牛一毛。

由此可见，我国公共财政支出的主要去向是各级政府及其所属事业单位，国有体制几乎覆盖了全部的公共服务领域并提供了全部的公共产品及服务，相比之下社会组织等非公有部门在公共服务领域不但发挥作用极其有限，而且处于弱势和相对较低的地位。反观欧美、日本、香港等地区和国家，政府资助占社会组织总收入的比例平均在40%以上，社会组织在社会福利体系中承担着重要角色，与政府机构和公共机构成为合作伙伴关系甚至竞争关系，政府依靠社会组织提供社会服务成为一种普遍形式。

从划船者到掌舵人

政府向社会组织购买公共服务有很多显而易见的好处。首先是政府自身角色发生转变，由公共服务的直接提供者成为政策制定者和监督者，从而为优化政府职能、“轻装前进”提供了实际可行的途径。其次是通过购买服务，使政府与社会组织通过市场机制联结起来，把行政指令式的公共服务转变为市场化生产，从而克服了“政府失灵”和“市场失灵”，提高了公共服务的有效供给，并且可以有效降低财政成本。三是推动了社会组织培育发展，提升了社会组织的服务能力，有利于“政府―企业―社会组织”现代社会三元结构的形成，从而促进社会协同和公众参与。

多方位监管

新公共服务供给机制建立的初期，政府向社会组织购买服务必然面临很多问题。需要各相关部门根据职责范围，建立健全政府购买社会组织服务的综合监管机制。否则，监管的缺失将导致我们最不希望见到的另一种现象：承接公共服务的社会组织可能因缺乏约束，在追逐政府资助的同时沉迷于组织自身扩张，失去了非营利属性和效率，降低了公共服务的供给能力，从而产生“第三部门失灵”（《政府向社会组织购买公共服务研究》王浦劬，莱斯特・萨拉蒙）。只要确保非营利性和志愿性，社会组织就是理想的公共服务提供者。

在新型的公共服务供给机制中，政府作为政策制定者和监督者，其职责与市场经济体制改革中政府的角色相似，政府创造有利的服务环境和维护竞争秩序，监督服务提供者的资质、运作、服务质量和效果。

一是法律保障。已有的地方性法规和部门规章调整范围有限，缺乏普遍的刚性约束。《政府采购法》仅是对政府购买行为进行程序性规定的法律。应专门立法，设定政府、社会组织在新公共服务机制中的权责、地位、关系，将购买社会组织服务纳入财政预算的法定范围，并建立起公共财政制度中相应的财政支出和管理制度。

二是规范秩序。首先政府要切实了解社会公众的服务需求，在现有发展规划和财力范围内制定具有可操作的整体规划，明确购买服务的范围和水平。其次要规范政府向社会组织购买公共服务的方式和程序。政府应当通过多种形式向社会公开服务需求信息和购买服务的资金预算，鼓励社会组织积极参与竞标，并从中选择最优方案。第三是要通过订立合同契约规范政府、社会组织、服务对象等各方面的责权关系，确认购买公共服务行为的发生。此外还应当规范社会组织提供公共服务的退出机制、政府购买服务的听证制度等等。

三是资质遴选。社会组织在专业方法、人力资源、沟通渠道等方面具有一定优势，可以提高公共服务质量和公共资源的效率。对社会组织进行资质判定和选择，首先要通过社会组织登记管理机关了解其合法性和运作是否规范。社会组织是否有足够的能力承接政府项目，还需要通过社会评估以及税收优惠资格等进行综合考察，提供公共服务。从目前的社会组织能力建设情况看，政府要加大发展社会组织，既要通过合同外包服务锻炼社会组织的能力，又要扩大政府直接资助社会组织的范围和资金数额。

四是绩效评价。政府应当对购买公共服务的执行情况进行两个方面的绩效评价：一是评价政府购买服务的效率，财政资金是否购买了尽可能多的公共服务，使其发挥了最大效用。二是评价公共服务的效果，公共服务的对象是否满意。政府可以通过经常听取社会组织的报告和公众反馈，督促社会组织认真地履行公共服务职责。除此之外，政府各部门还应当根据各自职责加强综合监管。

（作者供职于民政部民间组织管理局）