统筹城乡公共服务政策的路径反思与再选择

导读：统筹城乡公共服务存在弥合城乡差距的政策动因，各地在探索中已经形成了四种实践模式，并且各有所长。各地的实践表现出了政策路径存在趋同性，但也折射出“门槛”效应，为此，统筹城乡公共服务要把握好政策切入点。实践表明，户籍制度改革与统筹城乡公共服务是一个协同推进的关系，其间存在中央政府与地方政府主导责任转换，以及衔接、协调配套政策面的两个重要过程。从可行性上看，建议采取“中央加大对农村转移支付确保城乡基本公共服务最低标准，并且促进人口适度流动”的方案。

改革开放以来，我国城镇化水平明显提升。由于城镇化过程的实质在于农业人口进入城市系统，也即人口经济活动和生活方式的非农化，因此地域转换和户籍转换就成为城镇化发展的基本表现。然而，当前我国户籍制度改革（后文简称“户改”）的不适应性与不彻底性问题十分明显，农民身份转化严重滞后于农民就业转移，使城乡二元结构进一步延伸为城市中的“新二元结构”。近年来，我国围绕迁移制度涉及的公共财政体制、社会福利制度等深层次改革未有突破，令户籍制度成为城市排斥性社会体制的“载体”，城乡人口享受公共服务的长期不平等，严重制约了公共服务政策的公平性。

一、统筹城乡公共服务政策的动因与实践

党的十七大明确提出了“形成城乡经济社会发展一体化新格局”。2007年6月，国务院正式批准设立成渝综合配套改革试验区。党的十七届三中全会提出了“尽快形成城乡经济社会发展一体化新格局”的要求和到2020年城乡一体化的体制机制基本建立的目标。2010年中央一号文件以“统筹城乡发展”为主题，将其作为全面建设小康社会的根本要求。这些都为统筹城乡公共服务奠定了宏观导向基础。从近两年各地的探索看，统筹城乡公共服务政策体现如下两个特点：

（一）政策动因在于弥合“差距”

城乡公共服务差距过大是统筹城乡公共服务政策实施的根本原因，而把握差距形成的原因，则是缩小差距、推进城乡公共服务均衡发展的重要参考。总体看，城乡公共服务差距的形成是多个因素长期累积的结果，既有经济实力与公民偏好显示等经济社会原因，又有政府财政转移支付等体制原因，也有自然地理与生态环境等自然原因。

1.城乡发展条件存在差距

与城市相比，农村住户相对分散，不具有提供公共服务的规模效应，提供公共服务的难度大、成本高，特别是偏远地区的学龄儿童人数少，政府配备义务教育师资和基础设施的效率低。另外，城乡经济发展水平差距较大，地方财力悬殊，也使得各自能提供的公共服务水平不一。我国自20世纪80年代以来，城乡经济发展水平、财政能力与居民收入的差距持续扩大，2011年城乡居民收入差距已达3.13：1，城乡公共服务供给能力的差距也随之扩大。另一方面，城市基本公共服务除了由政府供给外，也有私人及组织等多元主体介入，社会资本的进入产生了竞争，从而提高了公共服务供给的效率和质量。而农村目前完全由政府供给，垄断导致效率低下，供给数量严重不足。

2.城乡公共服务供给存在二元体制

我国公共服务长期实行“重城轻乡”的城乡二元供给体制，城市公共服务基本上由国家通过财政手段予以提供，而农村公共服务基本上由农民自主解决或通过集体制度外筹资金解决，国家只提供适当的补助，教育、社保、医疗、基础设施等长期投入过低，城乡差距扩大，直接造成城乡基本公共服务非均衡的现状。

3.财政体制与公共服务的权责划分不对等

我国1994年分税制改革后，为了增加中央财政收入，对各地实行“保存量，调增量”分税财政体制。对城市既得“存量”的照顾，固化了起点不公平，“增量”返还制度的刚性又削弱了财政均衡地区差异的功能，进而使城乡差距不断扩大。另外，城乡公共服务事项增加、事权重心下移，与财力、财权上移相背，使得农村等基层政府提供基本公共服务的财力不足。

4.政府政绩考核导向存在偏差

我国长期以地区生产总值作为地方政府的政绩考核指标，并未将基础公共服务均等化水平纳入，使地方政府更愿意将钱投入在投资周期短、见效快且比较有显示度的项目上，而在公共服务领域的投入较少。相比农村公共服务，投在城市公共服务上的显示度更大，政绩回报更高，因而，多数地方政府更倾向于把有限的公共服务财政资金投向城市。

（二）政策实践在于探索“融合”

2010年以来我国多地加快探索统筹城乡发展改革经验，在实践上出现了以下四种模式：

1.以广东省为代表的“积分落户”模式

按照该省《关于开展农民工积分制入户城镇工作的指导意见（试行）》规定，在广东省城镇务工的农村劳动力，凡已办理《广东省居住证》、纳入就业登记、缴纳社会保险的均可申请纳入积分登记，积满60分即可申请入户，由各地根据当年入户计划和农民工积分排名情况办理。农民工积分制入户城镇指标由省统一指标和各市自定指标构成，前者全省互认、流通和接续，后者由各市根据本地产业、企业发展和人才引进政策设置。积分指标项目细化为技能、学历、社保状况等，还包括社会贡献等加分项和违法犯罪等减分项。计划指标向县城和中心镇倾斜，农民工提出落户申请，会按照不超过个人实际总积分的50%进行积分奖励。允许一定规模的用人单位设立集体户头，其他单位可由地方政府指定户籍代管机构，帮助无房农民工在城镇顺利落户。2012年，广东省又对落户政策“扩容”，将政策适用对象范围从“在粤务工的农业户籍劳动力”扩大为“所有在粤务工城乡劳动者”。

2.以山东省一些市县为代表的“村改居”模式

2007年诸城市开展了农村社区化服务与建设，为每个社区设立服务中心，推行“政府主导、多方参与、科学定位、贴近基层、服务农民”的农村社区化服务与建设，提供就业社保、计划生育、医疗卫生、文化体育、警务、超市等服务，引导农民集中居住在社区中心村。2008年6月农村社区建成运行，2010年6月进一步实现农村社区化，打破村庄壁垒，撤销行政村，依法产生社区党委和居民委员会。撤销建制村，但保留原村集体债权债务、资产形成的收益权属关系和土地承包关系，维持村民福利待遇和干部补贴报酬标准。除诸城外，山东省临沂、淄博、济宁、聊城、德州等地也陆续推行“村改居”试验。

3.以陕西省为代表的有条件农民工进城落户模式

按照该省《关于加大力度推进有条件的农村居民进城落户的意见》要求，“十二五”期间推动600万人进城落户，对农村居民采取自愿选择，鼓励以中小城镇落户为主，进城进镇条件不同，鼓励进镇。对举家进城并自愿退出原有宅基地和承包地的农民给予一次性经济补助，具体是：退出的宅基地转为耕地，土地指标由市县使用，每户实际退出的宅基地按当地土地征用的平均价格给予补助，用于转户农民的住房补贴；退出的承包地由集体流转，以当地流转费用加农业直补的平均值按十年计算给予补贴，用于转户农民的养老、医疗等费用补贴。对接收省籍农民落户的市、县、镇三级政府资金补贴，用于培训和公共服务设施建设，标准是每户1万元。对转户农民申请廉租房和公租房的，与城镇居民同等待遇，并加强保障性住房建设，保留一定房源供应转户农民。

4.以重庆市为代表的阶段性户改模式

重庆市提出了“三年过渡、三项保留、五项纳入”的统筹城乡户改方案，其关键是要建立转户农民的宅基地、承包地和林地弹性退出机制，用一个过渡期保障其合法权益。其中，“三年过渡”指转户农民最长可以三年保留原承包地、宅基地的使用权和收益权；“三项保留”指保留林地使用权、继续享受农村计生政策，及在自愿退出承包地经营权之前可享受农村种粮直补、农机补贴等惠农政策；“五项纳入”指转户农民可享受城镇就业、医疗、教育、社保和住房政策。

二、统筹城乡公共服务政策的路径反思：一个制度性视角

（一）政策路径显现趋同性

目前，我国统筹城乡公共服务政策路径表现出两点趋同性：

1.“一体筹划”趋向明显

统筹城乡发展是发展体制的转变，要从以往的城乡分割体制转到城乡一体体制。当前我国已进入“以工补农、以城带乡”的新阶段，但统筹城乡发展还需要机制带动，靠基层政府自觉改革。四种政策实践都从改革规划管理体制入手，打破城乡的“规划分割、建设分离、管理分治”思维定势，采取“统一规划、统一推动、统一管理”的工作理念，城乡一体筹划。

2.“还权赋能”趋向明显

在现行体制下，由于农民对宅基地及住房只有使用权，所以限制了出售或抵押，无法实现其土地权益，这显然不利于农村劳动力转移。四种政策实践都从改革农村产权制度入手，进行宅基地、承包地、林地等资产的确权登记和颁证工作，引导农民对其资产的承包权或使用权，进行抵押、担保、租赁、转让、入股等市场交易行为，既赋予农民对土地、房屋等资产的完整权能，又保证其享有与市民同等的财产权利和发展机会，成为独立自主的市场主体和权利平等的公民，释放农村土地、劳动力和商品等生产要素的活力。

（二）政策路径衍生“门槛”效应

四种模式都不约而同地借助户籍制度和土地政策推动农村人口向城市集聚，及农村资源向城市流入，从而形成了统筹城乡发展中的“门槛”效应。

第一，“户改为要”不仅构成了户籍制度的新“捆绑”，更演变成遴选农村精英居民入户的动态机制，形成“素质门槛”。城乡有别的户籍制度是城乡二元体制的标志，统筹城乡发展的首要内容就是要建立城乡一元化的户籍制度。四种模式都将统一城乡户口为目标的户籍制度改革作为抓手，其中又以加快推进农民向城镇转移落户为首要目标。但这实际上以农村人口的“质量”为选择条件，阻碍其自由迁徙，加剧了城乡社会结构新的失衡。优选市民方案或是精英移民政策围绕农村中的优秀分子设计，比如广东选择“优秀”农民工、陕西选择“有条件”农民工、重庆选择“有合法固定住所、稳定职业或生活来源”的农民等，而山东的“村改居”方案更是将原来村落中的“穷人”排除。这些做法最终只会加剧农村优势资源的流失，并导致农村家庭成员被区别对待乃至家庭的四分五裂，优质的农村劳动力进城，而年龄大的农民、留守妇女和儿童被留在农村，进城农民的压力增大。同时，家庭分离的居住方式令进城农民和农村“三留守”不能享受正常的家庭生活，家庭在亲情培育、养老甚至是最基本的生理需求上的功能丧失。此外，四种模式都将货币作为标准，是市场主导的城乡统筹，接纳能买房或投资的富人而排斥穷人，与社会融合背道而驰。

第二，“优化布局”不仅表现为城市对农村资源的“吸附”，更演变成农村居民以土地换取城市社会保障的交换机制，构筑“弃权门槛”。统筹城乡发展的根本手段是资源优化配置，各个先行地区都在优化布局，主要体现为产业向园区集中、土地向规模经营集中、农民向城镇社区集中。这有利于各种要素的合理流动和集聚，促进了区域经济社会的最优化布局。山东诸城以地域相邻、习俗相近为原则，将1257个村庄合并为208个农村社区，大幅提升公共服务质量，促进城市化。同时整合社区资源，每年节约公共开支3000多万元和大量土地资源。重庆户改则按照主城、区县城和集镇三个层次分别设定进入标准，形成主城区、郊区县城、小城镇的合理人口区域布局。陕西选择107个建制镇作为重点，基础设施和公共设施向重点镇倾斜，使其成为农民安居的场所。然而，让农民退出土地的政策设计以农村居民放弃土地物权为选择条件，也加剧了城乡发展新的不平等。究竟是让农民带着土地进城，还是放下土地进城？从已有的探索看，都采取了后者，即用土地换社保、用宅基地换住房。但是，所谓“土地换社保”只能达到浅层次、低水平的保障而非完全保障，多数只能换取养老保险，而且保障水平不高。而民意显示，土地进城不是优选。据国务院发展研究中心研究表明，“84%的农民工希望进城定居后能保留承包地，67%的农民工希望能保留宅基地”。

（三）统筹城乡公共服务政策的切入点

统筹城乡发展改革试验的目的是形成城乡一体的体制机制，但从改革路径看，城乡二元结构的深层体制并未打破，距离城乡一体化的目标要求差距甚远。现阶段，改革难点集中在户籍制度改革如何与统筹城乡公共服务的进程相结合，如何消除城乡居民的权益差别。户改不是简单地把农村户口变成城镇户口，而是应重点解决进城农民的教育、医疗、就业和社会保障等问题。如图1所示，城乡间的公共服务差距使“身份转化”构成对农村居民转户的激励，但也使“入户条件”演变成“优选”机制。

为此，改革的最终方向是取消现有户籍规定对人口流动的限制，允许所有公民根据自己的意愿和能力迁移到任何地方生活和工作，自动获得当地居民的身份并享受与当地居民同等的公共权利和义务。但从广东省的“积分落户”政策来看，以户口利益选择“良民”，一方面在消费“户籍红利”，另一方面又加重户口“厚利”，固化了既有户籍者的各种特权与福利，这与户改的“平权”取向背道而驰。其它三种改革也是在承认城乡差别的基础上，让一部分人先行进入城市福利体系，但这种方式对不能进入城市的人是不公平的。只有制度性调整而没有迁移制度的松动，户籍制度改革就难以取得实质结果。因此，要实现城乡公共服务均衡发展的前提，是以一套制度框架反映农村对公共产品的需求，并以此来评估相关部门的配套改革做法。这一制度框架至少包括：一是创新的农地征用制度，建立集体土地和国有土地“两种产权、一个市场”；二是覆盖城乡的社会保障体系，实现政策的城乡贯通；三是城乡统筹的公共服务供给制度，如义务教育、新型农村合作医疗和农村最低生活保障、符合农村特点的养老保障制度等；四是立足农民的实际需求改革农村公共服务提供机制。

三、实现城乡公共服务均衡发展的政策再选择

当前，统筹城乡发展已经进入如何实现统筹、解决统筹中遇到的深层次问题的阶段，这也是攻坚克难的阶段。这种“坚”与“难”既受到国家或地方的经济发展水平的制约，也由于传统计划经济体制遗留下来的城市与农村两个相对封闭的利益分配格局矛盾的尖锐化所引起。因此，要实现城乡公共服务均衡发展，需要破解户改推进中的政策困境，建立促使各级政府制度创新的激励机制，并以有效的政策路径实现城乡的统筹发展。

（一）破解户籍制度下一步改革的困境

纵观近年我国各级城市户改进展，可按公共服务政策及其水平归纳为三种模式，其中城市的户改力度依次减弱：1.“小城镇式”户改：公共服务水平较低，户口充分放开，显现“低水平，全开放”特征。2.“大、中城市式”户改：公共服务水平居中，户口有条件开放，显现“均水平，‘半’开放”特征。3.“超大、特大城市式”户改：公共服务水平较高，户口高门槛开放，显现“高水平，‘未’开放”特征。

再将城市福利多寡、供给方式和融资方式，与三种户改模式的动机、进展及城市对流动人口的吸引力的关系综合考察，如表1所示，城市福利供给和筹资方式决定了户口的“含金量”，而后者又决定了当地政府户改的动力和进展，以及影响城市对流动人口的吸引力。多数小城镇没有经济实力为市民提供就业、社保和公共服务等待遇，这些资源的获取有赖于市场化途径，导致小城镇户口对农村人口吸引力弱。大、中型城市的公共服务获取不仅需要户口，更有赖于市场，特别是一些沿海发达城市，公共服务的市场化程度高，有经济实力放开户口吸引人才和劳动力资源。北上广深等特大城市的户口“含金量”相对高，城市可提供多样就业机会、充分社会保障、良好基础教育和充分社会服务，并且资源的获取还有赖于户口，因此对流动人口吸引力大。这类城市完全放开户口限制，政府将面临新增外来人口福利需求和本地居民福利需求的双重压力，给社会稳定带来隐患。

最近有关户籍制度改革的呼声和试验不断出现，但在现行福利体系中，户籍制度拥有识别城乡和地域的基础性地位，其背后的深层次约束条件仍然影响改革的进程。

一是大量流动人口进城的社会经济风险问题。对流入地来说，大批外来流动人口的涌入为其提供了大量廉价劳动力，降低了工业化和城市化的开发建设成本，但同时也弱化了企业进行技术升级和提高劳动生产率的动力。由于城市不能为所有进城农民提供就业岗位，加之原有基础设施和服务设施负担的超载，会相应增加其治安、环境甚至家庭风险。

二是城乡结构调整的问题。传统的城乡分工格局，形成了城市经济和乡村经济各自的体内循环，在城乡之间构筑起一道资金、市场、技术、劳动力等壁垒。城乡人口事实上的地位和身份不平等、权利和义务不平等、索取和奉献不平等，加大了建设一体化城乡社会机制的难度，使城乡生产要素难以在短期内真正实现一体化。此外就户改而言，完成从“事前迁移”的行政审批制转变为“事后迁移”的登记制，需要具备一些条件如城乡差距不大，社会收入较为均衡，居民生活比较稳定等。显然若不重视用宏观政策调整城乡结构，而以微观机制方面的政策调整，将难以达到上述条件。

三是农村产权制度改革滞后的问题。农村资产非计量化现象较突出，对农村社区的资产、土地资产等缺乏定量估价，严重影响农村产权制度改革的进程。因此，应推行农村社区股份合作制、土地股份制等产权制度创新。实行社区股份合作制，将集体资产量化为集体经济组织全体成员所有，个人享受按股分配。实行土地股份制，建立农村土地股份合作社，农民凭承包土地股权证参与收益分配。这些做法有利于农村劳动力实现彻底的非农化转移和城镇化集中，是比户改更重要的制度创新。

（二）城乡公共服务均衡发展的路径选择

当前，统筹城乡公共服务正面临一个流动性更高、更加复杂的社会经济背景。此阶段政策的关键是建立高效、公平的城乡公共服务均衡发展长效机制，做到“在促进效率提高的前提下体现社会公平”；在既有利于公平也不影响效率的情况下将差距控制在可以接受的范围内，渐进有序地推进城乡公共服务一体化。

前述可知，户改与城乡公共服务供给密切相关，相辅相成。特别是统一城乡户籍后，选择合适的城乡基本公共服务均衡发展路径极为重要。综合看，备选路径有三个：

1.路径一：完全依靠人口流动

这条技术路线是指中央政府给居民完全自由流动的权利，给地方城乡政府充分的公共服务供给自，以人口流动推动城乡公共服务的均等化。这是在理想状态下的路线，不符合中国实际。原因在于：（1）城乡就业机会不均等。城市就业机会与劳动产出率明显高于农村，如果没有任何限制，将会有更多农村居民涌进城市，给城市公共资源加重负担，引发一系列社会问题。（2）分税制使地方政府权限有限。税目及税率基本上都由中央政府制定，地区间居民税收负担差距不大，因此公共服务水平越高的地区越有吸引力。如果人员自由流动，那么“明智”的地方政府会搭其他地区的“便车”降低公共服务水平，如此将造成总体的服务困境。（3）涌现新的社会不公平。收入水平与公共服务需求偏好相同的居民将集中在一起，农村的富人被吸引到城市，城市的穷人被赶到农村，即富人在城市，穷人在农村，这与和谐和社会建设宗旨相悖。（4）公共服务信息不对称和滞后性，造成大量人员盲目流动。（5）双向流动引致农村不稳定。一些主动或被迫下乡的市民要分享农村特有的公共服务如耕地、宅基地等，这将动摇土地承包经营权与使用权，造成耕地面积锐减。

2.路径二：完全依靠调节城乡财政支出比例

这条技术路径指国家统一征收税收，再根据城乡社会经济发展状况及居民的需求偏好统一安排公共服务支出，强制实现公共服务城乡统一供给。政府要根据城乡公共服务存量差距的大小来调增农村财政支出所占的比例，以调节公共服务增量中城乡比例来实现公共服务均衡化。这是一条明显扶持弱势群体的路径，但执行困难，效果不明显，效率低，对地方公共服务发展的财政激励不同。如中央财政转移支付有助于地方公共医疗卫生服务的均等化，但在一定程度上抑制了其发展速度；促进了公共交通基础设施服务发展，但加剧了其省份差异（郭庆旺、贾俊雪，2008）。

由于统一供给，居民虽然能自由流动，但选择空间窄，为公共服务而流动的可能性下降。这种供给体制不符合社会经济发展趋势。原因在于：（1）城乡公共服务存量差距尚难测算，中央政府统一安排城乡公共服务的决策就会有偏差，极大影响新增城乡财政支出比例的客观性。为了保证政策落实，中央还要加大监督，这又会增加公共服务供给成本。（2）许多公共服务的存量值很大，城乡差距也很大，只能尽量减少“重城轻乡”财政体制的影响，而且财政转移支付政策对公共服务不均等的弥补力度有限（宋文昌，2009）。（3）城市的人均生产效率远高于农村，政府通过财政支出平抑城乡福利差异，是保护低效劳动生产方式的做法，阻碍社会自我选优机制推动社会进步。（4）不利于城镇化进程。按照中央“城市支持农村”方针，势必会大幅增加对农村的财政支出，城乡同等教育、医疗、社保、文化等公共服务将增加农村劳动力转移的机会成本，阻碍人口城镇化。

3.路径三：中央在加大对农村转移支付确保城乡基本公共服务最低标准的基础上，促进人口适度流动

人口流动是统筹城乡公共服务的机遇，也是挑战。通过人口流动可以有效促进城乡基本公共服务均等化，但实行人口完全自由流动政策将会给社会带来很大冲击，二者各有利弊，但具有良好的互补性，因而可将二者结合，形成一条兼顾公平与效率、风险与效果的政策路径，即以财政支出确保最低公共服务水平，以人口流动加速城乡基本公共服务均等化进程。为此，首先要建立城乡基本公共服务最低标准的保障机制。各级政府均要根据社会经济的发展水平确定本地最低城乡基本公共服务标准，每2～4年调整一次。明确各级政府提供基本公共服务的事权和责任，按事权决定财权来进行财政划分，并根据地方的财力情况实行纵横向相结合的财政转移支付体制（金人庆，2006）；建立最低公共服务监测与申请机制，及时了解城乡最低公共服务标准的达标情况；将最低标准的城乡公共服务水平以及执行情况纳入政府政绩考核体系。

此外，要建立促进人口适度流动的调节机制。加快户改进程，推进迁移制度改革。实行常住居民享受同等待遇政策，允许居住达到一定时间，并有稳定居所的居民与市民享有同等水平的公共服务；建立城市就业、公共服务、生活成本等信息监测与共享平台。探索城乡二胎生育指标换社会保障的交易机制，使计生人口总量不变的情况下城镇生育意愿高的群体以支付农村夫妇社保资金来“购买”其生育指标，提高城镇新生人口比例，也使城市资金流向农村公共服务领域，提高农村公共服务水平。

尽管改革居民户籍管理登记方式是一个积极的信号，但统筹城乡公共服务仍然任重道远。以第三条政策路径推动城乡公共服务均衡发展，是一个在现行经济社会条件下的折中做法。地方政府具有相对独立的公共服务供给自，中央政府制定最低公共服务供给标准，收集并及时各地公共服务供给与税费信息，协调财政转移支付力度，居民可以自由地流动，但有一定的条件方可纳入流入地。从长远看，该路径还可与分税制对接，有效利用转移支付缩小城乡差距。正如Gerhand所提倡的，从动态来看，只有使自愿供给与非自愿供给相互配合，实现优势互补，才能逐步接近蒂伯特所宣扬的理想状态（Glomm G. and Lagunoff R.，1999）。

说明：本文系联合国人口基金资助项目（A2011101012）的部分研究成果。

参考文献：

[1]Gerhand Glomm，Roger Lagunoff.A Dynamic Tiebout Theory of Voluntary vs. Involuntary Provision of Public Goods[J].Review of Economic Studies，1999（66）：659～677.

[2]孔祥利.城乡结合部政府治理转型的困境与突围——以北京市为重点观察对象[J].湖南社会科学，2012（2）.

[3]郭庆旺，贾俊雪.中央财政转移支付与地方公共服务提供[J].世界经济，2008（9）.

[4]金人庆.完善公共财政制度，逐步实现基本公共服务均等化[J].求是，2006（22）.

[5]宋文昌.财政分权、财政支出结构与公共服务不均等的实证分析[J].财政研究，2009（3）.

[6]杨君昌，曾军平.关于城乡公共服务均等化问题的思考[J].上海财经大学学报，2008（3）.