积极推进吉林省购买公共服务的创新工作

【摘 要】党的十强调，要加强和创新社会管理，改进政府提供公共服务方式.新一届政府对进一步转变政府职能，改善公共服务做出重大部署，明确要求在公共服务领域更多利用社会力量加大政府购买公共服务的力度.正确认识、积极稳妥地推进政府购买公共服务工作，不断创新和完善公共服务的提供方式，是我省建设服务型政府的必然要求。

【关键词】政府采购 公共服务 社会组织

政府购买公共服务：政府购买公共服务的事项交给有资质的社会组织或市场机构来完成，并根据社会组织或市场机构提供服务的数量和质量，按照一定的标准进行评估后支付服务费用，即“政府承担、定项委托、合同管理、评估兑现”，是一种新型的政府提供公共服务方式。随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务将成为政府提供公共服务的重要方式。

政府购买公共服务，是社会管理模式的创新，在国际上颇为流行。在传统治理模式下，公共服务通常是由政府“大包大揽”、直接“操办”。但这样的结果往往是，政府不仅要投入大量的人力、物力、财力，还容易导致机构臃肿、人浮于事，从而造成服务低效和资源浪费。尤其在社会需求日益多元、利益诉求日趋复杂的今天，单靠政府直接提供公共服务，已越来越难以适应发展。而政府购买服务，就是要把一些不该管、管不好、管不了的公共服务向社会组织转移，由社会组织承担，政府职能重心由公共服务的“直接生产者”转为“监督者”。从这个意义上讲，政府购买服务也就是财政性资金的一种转移支付方式。

发挥政府购买服务杠杆作用，一方面可以提升社会资源整合利用效益。社会组织的一个基本特征就是不仅有着从事某项公共服务的主体热情和专业知识，并且不以营利为目的，也就是说通过社会组织，民生工程建设更有可能“把钱用在刀刃上”。另一方面，政府购买服务本身就是加强公共服务的一种积极信号，从而有可能“四两拨千斤”，吸引更多的社会组织参与进来，形成公共服务供给主体多元化的新格局，从而让民生工程建设更好地服务群众。

一、吉林省购买公共服务的现状与问题

2013年5月，吉林省政府颁布了关于吉林省基本公共服务体系“十二五”规划的通知。2014年2月吉林省又颁布了《吉林省人民政府办公厅关于政府向社会力量购买服务的实施意见》近年来，吉林省立足实际，在政府购买公共服务方面进行了积极的、渐进式的探索，涉及社区服务、劳动就业服务、学前教育、社会管理、医疗救助、技能培训等许多领域，取得了良好的社会效益。如在绿园区、朝阳区、宽城区在购买公共服务方面做了很多尝试。

但与发达省份相比，我省基本公共服务水平和均等化程度仍存在一定差距，财政投入不足、发展不平衡、体制机制不完善的问题仍然十分突出，农村、贫困地区和针对社会弱势群体的基本公共服务尚未得到充分保障；服务规模和质量难以满足人民群众日益增长的需求；统筹城乡一体的基本公共服务体系还未形成等问题较为突出。

“十二五”时期，是全省经济社会发展的重要战略机遇期，也是加快构建基本公共服务体系的关键时期。从需求看，工业化、城镇化和农业现代化深入推进，城乡居民收入水平不断提高，消费结构加快转型升级，各类公共服务需求日趋旺盛。从供给看，全省经济继续保持平稳较快发展，财政收入持续增加，基本公共服务财政保障能力不断增强。从社会环境看，有利于加快建立教育、卫生、文化等社会事业服务体系的条件已经成熟。各地、各部门要牢牢抓住“十二五”难得的历史机遇，加快建立健全基本公共服务体系，努力提升基本公共服务水平和均等化程度，为实现“科学发展、加快振兴、让城乡居民生活得更加美好”的目标奠定基础。

二、目前亟待要解决好及以下几个问题

（一）是统一各级政府的认识，政府职能转变进程缓慢。政府购买服务是一种新型的公共服务供给方式，购买主体和承接主体是平等自愿的关系。但是，一些基层政府对其重要性认识不充分，对己有利的事情不愿交出去，反之则想甩包袱推责任。购买服务须引入评价机制，要变“政府配餐”为“百姓点菜”，但一些地方政府仍不习惯让群众说了算，使购买服务流于形式。此外，有些政府部门担心改革会造成权力资源减少，出现服务“真空”或监管失职，对其职责尚未进行细致梳理，对哪些属于公共服务，哪些公共服务应通过购买方式解决，尚未做出明晰界定，或者把应该推向市场的事项变换方式仍由政府承担。

（二）是政府购买服务的范围还不够清晰，缺乏系统性和长远规划。首先，购买服务的范围不明确。目前，政府购买服务尽管涉及领域较广，但在教育、文化等主导性公共领域购买的服务较少。各地对项目选择的原则、标准、条件都不统一，政府购买什么类型的服务项目、购买多少、怎么购买等都还存在着一定的随意性，缺乏完善的项目选择机制。其次，购买服务的招投标机制有待规范，公开、公正的招投标信息制度，严格的投标方资格审查制度以及招投标的方式、程序和评估规则都需要进一步完善。最后，有效的资金保障机制亟待建立。政府购买服务的项目资金没有列入财政预算，政府各部门之间缺乏统一协调的意见和行动，对资金安排造成困难。

（三）是社会组织发展极其落后，政府购买服务领域竞争乏力。政府购买服务无疑将为社会组织成长带来巨大机遇。但从目前状况来看，现有独立社会组织发展缓慢，自身实力弱小，规模偏小，能力偏弱，对即将到来的政府购买心有余而力不足，无法承接所有政府购买服务的内容。社会组织发育不成熟与承接能力不足，成为制约政府购买服务的重要因素。

（四）是政府购买服务的监管制度不完善，绩效评估机制不健全。政府作为出资者，向社会力量购买公共服务但责任依然存在，既要对服务项目的实施过程进行监管，也要对完成的服务项目进行绩效评价。目前，实践中缺乏一个专门机构对公共服务的质量和效果进行科学系统的监管与评估。由于公共服务项目具有非量化性、绩效滞后等特点，虽然购买服务合同内容涵盖了一些主要的、基本的方面，如合同对双方权责的规定，但往往表述不够明确，缺少具体的量化指标和规范的工作流程。

三、进一步推进政府购买公共服务的建议

（一）制定指导目录，明确购买范围。尽管《政府采购法》将服务和货物、工程一并纳入政府采购范畴，但相比后两者的详实，服务只是被笼统定义为“除货物和工程以外的其他政府采购对象”，缺乏具体明确，就会带来实际操作上的随意性，以及一些地方政府借助外包推卸公共服务职责的可能性。我国香港地区将公共服务分为三类，其中核心服务必须由政府承担，辅助服务和商业服务则可通过政府购买的方式由社会组织提供。通过制定指导目录，对购买公共服务的范围和领域加以规范，才能厘清政府作为公共服务生产者和购买者之间的角色界限，让政府尽责和社会出力相得益彰。从吉林省的实际情况来看，政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性。除法律、法规另有规定，或涉及国家安全、保密事项以及司法审判、行政决策、行政许可、行政审批、行政执法、行政强制等事项外，下列事项原则上可通过政府向社会力量购买服务的方式，逐步转由社会力量承担：公共服务类事项、社会管理类事项、行业管理与协调类事项、技术服务类事项、政府履职所需辅事项其他适宜由社会力量承担的公共服务事项。

（二）转变政府治理理念，进一步强化公共服务职能。一是确立治理理念，实现“传统管理思维”向“现代治理逻辑”转变。在新型公共服务体系中，要理顺政府与社会的职能关系，将社会力量置于重要合作伙伴位置，发挥政府与社会力量各自功能优势，相互弥补，相得益彰，形成多元公共服务供给格局。二是实现“柔性控制”向“刚性约束”转变。政府与社会力量在购买服务过程中是平等的合作关系，政府确定购买内容和标准并承担监管责任，承接主体依约享有权利并承担义务，尽可能减少双方责任关系的随意性，增强刚性约束。三是确立责任理念，实现“结果管理”向“过程管理”转变。购买服务并不意味着责任的转移，提供服务的责任仍属公共部门。政府作为出资者，应站在公共利益角度，明晰服务项目的要求、期限及效果，对合同进行全程监控，防止低效率和欺诈行为。坚持与转变政府职能、机构精简、事业单位分类改革相衔接，推进政事分开、政社分开，放开市场准入，凡社会能办好的，尽可能交给社会力量承担，原则上不再增设新的机构和编制，逐步将“养人”支出转向“办事”支出。要坚决防止一边购买服务，一边又养人办事。创新公共服务供给方式，有效解决一些领域公共服务产品短缺、质量和效率不高等问题。及时总结经验，借鉴国内其他省份和国外有益成果，积极推动政府向社会力量购买服务的健康发展，加快形成公共服务的新机制。

（三）完善政府购买服务选购机制，促进购买服务规范化、常态化。加快推进政府向社会力量购买公共服务，当务之急是要解决“购买什么、如何购买”的问题。一方面，各地应根据经济社会发展实际和人民群众对公共服务的现实需求，在充分听取社会各界意见基础上，尽快研究制定政府向社会力量购买服务的指导性目录，明确政府购买的服务种类、性质和内容，并及时进行动态调整。另一方面，积极发展以竞争性购买为主的多元化公共服务购买模式。按照公开、公平、公正原则，及时、充分向社会公布购买的服务项目、内容以及对承接主体的要求和绩效评价标准等信息，积极发展公开招标、邀请招标、竞争性谈判、单一来源、询价等多元化的购买服务方式。规范政府购买服务招投标，设定招标资质门槛，畅通信息渠道，强化惩处问责机制，不断推动购买程序规范化、常态化。

（四）继续扶持社会组织发展，营造公平竞争的市场环境。政府要加大对社会组织的扶持力度，这是解决公共服务“向谁购买”的重要保障。要积极转变观念，重新审视社会组织在社会管理中的角色定位，降低社会组织注册门槛，通过提供资金支持或者税收减免等方式鼓励其发展。引入多元主体，鼓励社会资本进入竞争性公共服务生产领域，拓宽社会组织参与公共事务管理的有效途径。作为提供社会化公共服务的重要载体，应重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，不断完善社会组织培育政策，解决政策缺失问题。在社会组织人才队伍建设方面，要大力开展对社会组织专职工作人员的教育培训，引导社会组织重视和加强人力资源开发。

（五）建立健全监督评估机制，为政府购买服务提供制度保障。建立完善的监督管理机制，是解决“谁来监督”购买服务的有效保障。要发展由独立的第三方监督机构、社会公众和媒体的监督、专家监督所构成的多元化的外部监督机制。在内部监督方面，要研究制定政府购买服务的相关财政与财务管理办法，研究细化和完善政府采购有关规定，拟定将购买服务纳入政府采购的具体条件、程序和监督管理办法以及与部门预算管理的相关政策、制度衔接问题，确保政府购买服务资金的制度化安排和规范化运行。同时，严格绩效评价机制，是解决“如何考核评估”政府向社会力量购买服务的重要措施。要建立健全由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制，对购买服务项目数量、质量和资金使用绩效等进行考核评价，确保群众享受到丰富、优质、高效的公共服务。

参考文献：

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