地方政府债务的成因及管理规范

内容摘要：政府举债是当今各国普遍采取的一种平衡政府收支的重要方法。地方政府适度举债有利于多渠道筹措资金，推动地方经济社会发展。但由于目前我国相关的法律制度不健全，地方政府在债务的举借、使用、管理中还存在一些问题，使人们对我国地方政府债务形成一些不够客观公正的看法。针对这种情况，笔者首先从地方政府债务的界定和分类入手，详细探讨了其形成的原因和背景，然后从健全监管制度、完善风险控制体系的角度，就如何规范地方政府债务管理提出具体对策。

关键词：地方政府债务 成因 对策 政府收支平衡

目前社会各界对我国地方政府债务的议论很多，其中有些观点比较偏激。一是认为目前地方政府债务已成天文数字，资金都投入到了没有任何效益的项目上，留下一些坏账，财政风险会转化成金融风险。二是当前形成的地方政府债务都是中央政府为应对2008年全球金融危机实施积极的财政政策和宽松的货币政策而形成的。实际上，地方政府举债作为一种普遍的经济现象，不是我国特有的。就我国而言，地方政府举债是有其特殊背景和原因的，应该对其全面认识、客观评价，在承认其存在合理性的基础上，研究如何将其纳入法制化、制度化、规范化的轨道。

地方政府债务的界定和分类

所谓地方政府债务，是指地方政府作为债务人按约定的条件向债权人承担的义务。一般而言，是指地方政府和所属部门为公益性建设项目直接借入、拖欠，或因提供信用支持而形成的债务。由于政府在债务的界定上相对宽泛，实际上并不是所有政府债务都需要政府承担直接偿还责任，有些债务是需要经过一定条件才可能转换成政府负有直接偿还责任的债务。因此，政府债务类别的划分对于“锁定债务、分清类型、控制风险、落实责任”就显得尤其重要。

从国内各种相关研究文献来看，对于我国地方政府债务的分类，国内学者普遍推崇20世纪90年代末世界银行高级经济学家Hana（1998）提出的“财政风险矩阵”。风险矩阵把政府的债务分成两大类。一类是政府直接债务。该债务是政府在任何条件下都无法回避的责任而且是应当履行的义务。另一类是政府或有债务。这类债务是指政府在特定条件下必须承担且必须履行的责任和义务。其中的“责任和义务”并非完全是显而易见，由法律、政策明确规定的，也有可能是隐性的，即虽然没有明确的法律、政策规定，但在某种情况下政府不得不去承担。因此政府债务可以分为：显性和隐性的直接债务、显性和隐性的或有债务。

有观点认为，上述分类框架对于提醒人们不能忽略或有和隐性债务可能引发的风险具有重要作用，但很显然，这种所谓的“或有”和“隐性”在一定程度上扩大了政府债务的内涵，让政府承担了太多的责任。政府作为社会经济的一个主体，尽管其有公共主体的性质，但其责任和义务却是有限的，而不是无所不包、无所不能的。

基于有限政府理论、债务与财政的天然关系，根据我国转型期经济社会发展的实际，本文认为，对于地方政府债务的分类，应该以是否有财政直接偿还为标准来区别对待，不能简单地一概视为政府的直接债务。依据这种观点把地方债务分为三类：第一类是地方政府负有偿还责任的债务，也是由地方政府或其所属的其他单位举借，确定应由财政资金偿还且政府负有直接偿债责任的债务；第二类是地方政府负有担保责任的债务，主要指地方政府因提供直接或间接担保，当债务人无法、无力偿还债务时，政府负有连带偿还责任的债务；第三类是其他相关债务，指政府的融资平台公司、公用事业单位和经费补助事业单位为公益性项目举借的，且由非财政资金偿还，同时地方政府也未提供任何担保的债务，在法律上政府对该类债务不承担偿还责任，但当债务人出现债务危机的时候，政府可能需要承担救助责任。

这种以是否由财政资金偿还为标准来对地方政府债务进行的分类，从根本上体现了公共财政下有限政府所扮演的角色，对于理解地方政府债务的涵义、探讨其形成原因、进行债务管理具有十分重要的意义。

地方政府债务的成因分析

我国地方政府债务形成由来已久，最早可以追溯到20世纪80年代，但真正大规模的出现是在20世纪90年代初期。尽管预算法等有关法律严格禁止地方财政出现赤字和地方政府举债，但事实上，一些地方政府正依靠举债度日或负债运行。在我国城镇化、工业化的大背景下，地方政府为推动地方经济社会发展而举借债务，其原因是多方面的。

（一）经济体制转轨下财权与事权不匹配是地方政府举债的根本原因

我国正处于由传统的计划经济体制向市场经济体制过渡的时期，旧的计划经济体制已经被打破，新的市场经济体制还未完全建立，在这种过渡时期复杂的经济体制下，一个很突出的特点就是政府与市场、政府与企业的关系尚未调整到位，因此而导致地方政府被动承担了大量债务。尤其是我国1994年财政体制改革的不彻底在一定程度上加剧了地方政府债务的扩张压力和动力，导致了各级政府间事权与责权划分不明晰和事权错位的现象普遍存在，使一些本应由中央政府承担的支出职责被转嫁到地方政府，“中央出政策、地方出资金”现象普遍，造成地方财政压力增大。这不仅加剧了地方政府的债务负担，同时也淡薄了政府的偿债意识。

（二）谋求地方经济发展是地方政府举债的直接原因

当前，在经济发展快速、人民群众的物质文化需求日益增长的背景下，地方政府的发展冲动强烈，大搞基础设施建设，在满足老百姓的公共需要时，由于有些地方政府财力不宽裕，有限的财政资金不能有力支撑经济快速发展所需要的公共设施和公共服务，使得地方政府举债搞建设；也有一些地方政府脱离实际公共需要，盲目追求超前的、高标准的建设项目，脱离了当地政府财政的承受能力，致使政府债务越来越重。尤其是2008年下半年以来，为抵御国际金融危机带来的不利影响和实现“保增长、扩内需、调结构”的经济目标，地方不仅要对中央政府的4万亿经济刺激方案提供配套资金，而且也要推出地方性的经济刺激方案，这就形成了一定规模的政府债务。

（三）干部考核监督机制不完善是地方政府举债的重要原因

目前，我国的干部考核机制仍侧重于地区生产总值、固定资产投资等经济型指标，尚未能建立一套科学、合理、完善的干部考核机制。由于考核机制的导向作用，使得地方领导干部在政绩考核中不得不追求GDP的高速增长。一些地方的领导干部未能树立正确的政绩观，不考虑当地政府财政的承受能力，脱离当地实际需要，为追求任期内的所谓“政绩”，盲目铺摊子、上项目，大搞“形象工程”、“面子工程”。同时，上级部门又缺乏一套有效的监督制约机制，无法从制度上保证建设项目决策的科学性与合理性，从而使政府性债务越来越重。

（四）债务管理制度缺失是地方政府举债的主要原因

目前，对地方政府债务的管理办法仍以各地方政府制定的一些办法为主，在全国尚未形成统一的管理法规和管理制度。使得政府债务在举债主体、举债程序、举债方式、举债规模、债务风险控制和预警机制等方面无法可依。多头融资、分散管理、资金监管制度缺失现象严重。债务资金的筹集缺乏计划性、统一性和规范性，没有统一的举债规划，政府债务循环机制尚待建立。在这种情况下，有的单位和部门法纪意识不强，通过签订虚假合同、提供虚假证明等方式，套取银行资金或违规提供担保，形成政府的债务。

加强地方政府债务管理的对策

毋庸置疑，地方政府大规模的举债建设，推动了我国经济的发展。但是，由于缺乏法律依据，各方面监管制度不健全，有效机制尚未建立，在地方政府债务管理中还存在多头管理、没有规模控制、缺乏外部监督、债务隐蔽不透明、缺乏风险预警机制等问题。如果这些问题处理不好，必将会产生债务风险，乃至财政风险，这将对利用债务资金推动经济发展产生不利影响。因此，在地方政府债务快速扩张已经成为现实，没有相应全国统一的管理制度的情况下，为此需要为加强地方政府债务管理，防范地方政府债务风险提出相应的对策。

（一）依法管债，加强政府债务管理的法制化建设

针对地方政府举借债务已成为普遍性的现实情况，财政部等有关部门应研究制定地方政府债务管理办法。管理办法要对政府债务的运用范围、计划、审批、执行、统计、责任主体、预警、监督管理及相关责任等作出统一规定。通过管理办法的切实执行，加强各地政府债务管理，规范各级政府及其部门、单位举借和偿还政府债务的行为，防范和化解财政金融风险。各地要结合本地区政府债务实际，认真查找管理薄弱环节，及时堵塞管理漏洞。此外，修订预算法、税法等现行法律中已过时的法律条款，逐步放开对地方政府举债的限制，引导地方政府进行多元化融资。

（二）硬化预算，建立和完善偿债准备金制度

硬化预算是指通过立法形式，硬化对地方政府预算约束，避免地方政府对中央政府的救助预期，从而达到防止地方政府将债务风险向上级政府转嫁。政府举债要纳入预算内进行核算，严控规模，其规模应当与本地经济发展和政府可支配财力相适应；不得在预算外借款、拖欠、自行发行债券、签订回购协议，不得作为保证人，不得抵押或质押。要建立和完善偿债准备金制度，积极研究完善偿债资金预算管理的办法，及时编制年度政府偿债资金预算，将国际金融组织贷款、外国政府贷款、中央再贷款等刚性债务纳入政府预算和部门预算中。此外，为增强地方财政支出规模与国家宏观经济政策的一致性，建议地方政府探索建立财政稳定储备金制度。通过创设新的财政政策工具，建立“以丰补歉，以盈补亏”的内在稳定机制。

（三）防范风险，建立科学高效的预警机制

建立科学高效的债务预警体系，可对政府债务的规模、结构、偿债能力等实行有效控制，真实反映当地财政风险程度和发展变化趋势，是确保经济社会稳定发展的重要措施。根据负债率（债务余额占GDP的比重，安全线为10%）、债务率（债务余额占当年可支配财力的比重，其警戒线为100%）、偿债率（当年偿还债务本息占当年可支配财力的比率，其警戒线为20%）等指标，建立和完善监测债务风险的指标体系。通过对地方政府债务的偿付能力评估，确定其举债资格，并对举债规模、举债期限等方面进行限定。

（四）严格考核，建立健全地方政府债务管理责任机制

建立健全政府债务管理责任机制，明确相关人员在“借、用、管、还”全过程中的管理责任，特别是要将各级政府主要领导作为责任人，把政府债务管理情况纳入领导干部任期经济责任审计和离任审计范围，作为领导干部业绩考核的一项重要指标，防止个别领导干部无视债务管理一般规律的短期行为。建立地方政府债务偿还责任制及责任追究制，以签订政府债务责任状的形式明确其权利和责任。对盲目举债、违规担保、搞低水平重复建设等造成的浪费、损失，滞压、截留、挪用项目资金和因工作失职造成无法按期还本付息的，要追究有关人员的责任。

（五）加快改革，推动地方政府职能转变和财政体制完善

从长远来看，地方政府职能转变和财政体制完善是解决地方政府不合理举债的关键。地方政府应适应市场经济条件下政府职能的转变，尽快建立与市场经济相适应的公共财政模式；按照公共财政模式的要求，退出竞争性生产领域，以解决地方政府的“越位”问题；要进一步明确各级政府的事权范围和财政支出职责，并将其纳入法制化轨道；要合理调整各级政府的收入划分，改革不适应市场经济要求的收入划分方式；要进一步完善财政转移支付制度，按照地方经济发展水平和地方财政收入情况，加大对区县的转移支付力度，增加地方政府可支配财力，减少地方政府的举债规模；要明确各级政府的偿债责任，增强各级地方政府的偿债意识，为规范各级地方政府的举债行为创造条件。

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