浅谈小城镇农房集聚社区建设的典型模式

【摘 要】：小城镇农房集聚社区建设具有重要的意义。这不仅是建设社会主义新农村的要求，也是历史发展的必然。本文分析了农房集聚的涵义及意义，并提出了三种模式以及建设过程中遇到的问题及解决措施。

【关键词】：小城镇；农房集聚；建设模式；问题及解决措施

中图分类号：TU984 文献标识码：A

引言

为推进统筹城乡发展，促进城乡一体化，破解三农问题、加快转型发展、建设全面小康社会。温州市委市政府在“十二五”开局之年提出了加快推进全县农房集聚改造，抓好统筹城乡综合配套改革试点，努力推进农民向市民转变、农村向社区转变、传统农业向现代农业转变，努力让农民过上现代化的生活。

苍南县委、县政府根据温州市委、市政府《关于加快推进农房改造集聚建设的实施意见》精神，目标于2011年完成县域村庄布点规划修编及30个农房改造建设项目的规划编制；2012年底前全面启动各中心镇试点建设项目；到2015年完成50000户农房改造建设任务。

1、农房集聚概述

农房集聚是根据政府主导、村民自愿、操作规范、节约用地、统筹推进的原则，以新型城市化和城乡一体化为目标，以改善民生为主线，尊重农民意愿，创新体制机制，加强政策引导，积极有序推进农村住房改造建设，并按照“l+X”模式要求推进农房集聚建设，所谓的“l+X”是温州市正在试点的中心镇建设模式，它以镇为单位，按照现代化小城市的标准，高起点、高标准地编制镇域总体规划的框架体系。“l”就是中心镇，在中心镇建设若干个以上规模、高聚集的大社区，‘X’就是在中心镇之外，建设‘X’个中心村社区。

本文以苍南县金乡镇底店村农房集聚社区建设工程、苍南县金乡镇星光社区农房集聚建设工程和苍南县矾山镇兰松社区农房集聚建设工程为例，讲述在苍南县农房集聚建设的实践过程中总结得出的三种农房集聚社区建设的典型模式。

2、农房集聚建设典型模式

2.1净地建设模式

净地建设模式是完全在空地上进行农房集聚社区建设，不涉及旧村拆迁。由于净地建设模式的概念要求，净地转让必须在地方政府的政策支持下进行，因此净地建设模式适用于政府主导的农房集聚建设工程。

案例分析：苍南县金乡镇星光社区农房集聚建设工程

星光社区为金乡镇人民政府主导建设的一个农房集聚工程，该工程选址于金乡镇城西区块的净地上，东临金乡镇主要对外交通干道—龙金大道，南侧为金乡镇高级中学和人民法庭，建设工程总建设用地面积约10公顷。

该建设工程基地的土地利用性质为城镇建设用地，避开农保地，充分考虑了其近期建设的可行性；建设工程基地周边的道路设施及其他市政设施已基本形成，充分考虑了建设工程基地周边的设施配套情况；与此同时，该工程在规划布局上采用多层结合小高层住宅布置，并分三期进行实施建设，在工程造价和实用性上充分考虑了不同群体的需求。

该建设模式由于在纯净地上进行工程建设，不涉及拆迁安置，在用地指标可以落实的前提下，工程建设相对而言容易启动，且在规划建设的档次上可自由把握，容易提升。但建设成本较高，给实施主体带来的压力相对增大，同时由于农房的异地集聚，改变了农民原有的生产生活习惯，使得农民难以适应。

2.2净地结合旧村改造模式

净地结合旧村改造模式为旧村周边有可建设的空地，但旧村改造一时难以启动，故通过政府征用旧村周边的空地，然后采用政府垫资形式实施农房集聚建设，让村民看到建设后的效果，转变农民的陈旧意识，然后带动旧村整体拆迁改造。

该模式适用于旧村周边有可建设净地，但旧村改造一时难以启动的农房集聚建设工程。

案例分析：苍南县矾山镇兰松社区农房集聚建设工程

兰松社区农房集聚建设工程位于苍南县素有“世界矾都”之称—矾山镇，工程建设涉及到矾山镇大埔山村的旧村改造建设工程，由于村民的意识等原因，旧村改造一时难以启动建设，因此矾山镇人民政府决定先启动建设大埔山村西侧的一块净地作为一期建设地块，然后通过一期工程的建设，带动大埔山村整村旧村改造，以达到农房集聚建设和改善旧村人居环境的目的。

该农房集聚建设工程体现了原村落的历史文化底蕴和人文特色精神，让村民有种故土未离的感觉；并且通过农房集聚建设，带动了旧村改造，改善了旧村整体环境，完善了旧村基础设施和公共服务设施的建设，同时通过旧村改造及宅基地的整理，腾出更多的用地空间用于下一轮的农房集聚建设工程。但该模式在工程前期征地和启动建设期间由于农民的思想意识所阻，可能会受到来自旧村的阻力，同时其一期的建设工程可能会在建筑间距、日照等方面与旧村衔接而受到干扰。

2.3纯旧村改造模式

旧村改造时机较为成熟，村民意思到位，利用纯粹的旧村拆建改造，从而达到农房集聚新社区建设，改善旧村人居环境的目的。该模式相比较以上两种模式，其建设要求较高，必须要在改造时机成熟时，村民意识到位、意见统一，并有可行的拆建安置政策支持的情况下开展建设活动。

案例分析：苍南县金乡镇底店村农房集聚社区建设工程

该农房集聚工程位于苍南县金乡镇底店村，为金乡镇的“X”点农房集聚工程，由于该工程建设基地为底店村旧村用地，旧村建筑密度高，且周边无任何可建设空地，必须进行旧村改造才能实现农房集聚建设。该工程选址于底店村是由于该村在金乡镇有一定的工业基础，人均收入较高，村民旧村改造意愿强烈。

该模式与“净地结合旧村改造模式”相似，其规划建设应考虑保留旧村的人文特色和原有的旧村肌理；应充分体现村改造的拆赔政策与农房集聚政策相匹配，做到公平、公开、公正、合理；同时应做好旧村拆迁后，村民腾退临时安置事宜。

纯旧村改造模式是基于原旧村宅基地基础上工程建设活动，因此其用地指标相对容易落实，建设成本相对较低，同时延续了农民生产生活的习俗。但可能会受村民意识观念和经济状况等因素的制约，从而影响整体的规划档次。

3、农房集聚建设过程中的问题

3.1建设主体承担压力大

从项目开展的情况看，所在的乡镇村干部既有成就感，又有畏难情绪。新农社区建设多数地方既要建新，又要拆旧，特别是拆旧需要对村民做大量的思想动员和矛盾协调等工作。同时建设融资、工程质量、新房分配等压力都非同寻常。

3.2建设资金筹措办法少

农房集聚社区建设资金投入较高，一般项目总投资均在亿元以上，高者达到十几个亿。作为建设主体的乡镇，主要采取土地出让金返还，同时通过担保融资和入住农民预缴部分房款来解决资金筹措难题。土地出让价格呈现明显的地域性和时间性。农民预缴款数量有限，银行融资贷款门槛高，有些启动资金没有得到很好落实，从而影响了整体建设的进度。一些拆旧建新进行疏理改造型的试点，还需要承担村民临时过渡安置成本。根据测算，试点项目中多层的建造成本一般在每平方米1500元左右，小高层、高层一般在2500元至3000元。而农户一般建房的成本只有700至800元左右。

3.3土地保障难度大

由于土地资源趋紧，苍南县下达农房集聚建设用地指标较少，下山移民、地质灾害点移民除了补助资金低、土地置换难度大等共性的问题外，还面临着剩下的一定规模的自然村拆迁成本越来越高，山区农民因缺乏职业技能难以适应的问题。

4、相应的解决措施

4.1解决农房集聚建设资金短缺

新农房集聚改造建设的资金是笔不小的投入，对于工程建设来讲，尤其如此。为此，苍南县可以从以下两个方面走出资金短缺的问题。

4.1.1政府先融资垫付建设资金

农房集聚建设资金的第一个筹措渠道是政府融资后垫付。遵循“面向新农村建设、市场化运作、规范化管理”的原则及现代企业制度要求，由财政垫付约30％资金，银行贷款70％资金，试点镇成立新农村投资有限公司，具体负责农房集聚建设资金运作。

4.1.2置换地块多余部分土地出让金

农房集聚建设资金的第二个筹措渠道是置换多余出来的部分土地出让金。在新社区建成后，通过政策宣传和搬迁激励政策，鼓励农民搬入新房。将村民搬迁后腾出来多余部分的土地出让后，将资金将滚动到下一个新农房集聚改造项目中。

4.2解决农房集聚建设用地短缺

像温州这样地处沿海，人口密度高、人均用地少的区域，开展宅基地置换国有划拨公寓的举措，在全国也比较少见。人多地少，没有土地，那等于是“无米之炊”，那么苍南县主要从以下两个方面解决土地来源问题。

4.2.1盘活“转而未供”的土地

“转而未供”的土地是指已经完成“农转用”，但是尚未供应的土地。据调查，对“土地进行清理，并盘活短时间内“无法迎娶”的土地，可以使苍南县在国有划拨土地十分紧缺的情况下“盘”出了一片新天地。

4.2.2形成“滚动开发”建设机制

新农房集聚社区建成后，政府通过政策宣传和搬迁激励政策等措施，吸引农民入住新房，同时得到置换出来的宅基地，滚动用于下一个新社区或者配套工程建设。另外，在宅基地置换国有划拨公寓的过程中，还会多换出部分土地来，这部分土地也可以用于下一个农房集聚建设。

4.3解决农房集聚建设拆迁安置问题

拆迁安置一直是农房集聚改造存在的一个问题，如何使农民自愿拆掉自己的老房子，自愿搬迁到新房，苍南县在安置政策上，确定了三种安置方式供农户选择。第一种是以合法人口每人50平方米计算所得面积，独生子女按两人计算；第二种是按合法建筑面积l：l比例计算安置面积；第二种是按照合法宅基地 “l：3”政策的面积置换。在这里，充分考虑农民现有住宅情况，让他们选择利益最大化的一种方式进行安置。通过以上3种的拆迁安置方式，让农民自愿选择，可以有效的解决拆迁难的问题。

5、农房集聚的意义

推进农房集聚改造集聚，是加快建设新市镇和新社区的主要载体和有效抓手，是一项发展增后劲、百姓添福祉、党委政府得民心的基础工程和德政工程。有利于优化土地资源要素配置，提高节约集约用地水平，拓展城乡建设发展空间，又有利于加快改善农村人居环境，努力推进生产发展、生活富裕、生态良好、自然人文特色彰显的中心镇、新社区建设，促进全县经济社会持续健康发展。

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