论城乡义务教育投入分配方式的转变

内容提要　本文试图从城乡义务教育投入与服务之间的内在关系入手，研究从城乡分割条件下的逆向投入方式转向城乡统筹条件下的正向非均等投入方式，推动城乡义务教育由低水平普及阶段向高水平均等化阶段跨越的客观必然性。形成的主要研究成果：提出了与不同城乡义务教育发展战略相适应，存在四种投入分配方式；评价了实施逆向投入方式造成了先进的城市教育与落后的乡村教育相并存的“二元结构”差别状况；提出了在2020年战略机遇期内实现城乡义务教育均等化目标与彻底转变城乡投入分配方式的客观必然性。

关键词　统筹城乡　义务教育　投入分配方式

一、统筹城乡义务教育投入的相关概念

在分析问题之前，我们必须明确城乡义务教育投入及有关的基本概念(图1)。

二、统筹城乡义务教育投入方式的理论

(一)投入分配方式的含义

新增教育资源流量(即教育投入)累积形成了教育资源存量即教育服务条件，而教育资源存量的函数就是教育服务水平。因此，所谓投入分配方式是指与义务教育服务条件、服务水平相联系的资源配置模式。

(二)投入分配方式的表现

在城乡义务教育经费一定的条件下，投入分配方式指教育经费在城乡两大单元之间分配的标准、比例、强度三个方面的制度安排。

1、从标准来看，表现为城乡两大单元义务教育经费生均分配标准。通常用教育经费／城乡各自在校学生数来计算。

2、从比例来看，表现为城乡两大单元义务教育经费分配权重。通常用城乡经费占各级财政支m比例来计算。

3、从强度来看，表现为城乡义务教育经费分配增幅与增速。通常用城乡生均教育经费的相对差距和绝对差距来计算。

(三)投入分配方式的决定因素

1、由发展战略决定的

投入分配方式是达到某种教育服务目标的路径与手段，因此，投入方式是由发展目标决定的。比如，要实施城乡非均衡发展战略，就采取重城轻乡的投入分配方式；要实施城乡均等化发展战略，就要采取向农村倾斜投入分配方式。

2、由发展阶段决定的

投入分配方式受发展阶段的约束。如果可以任意推迟实现城乡均等化时间表，完全可以采取非常保守的投入分配方式，缓慢地缩小城乡义务教育发展差别，最终实现均等化目标。因此，时间的伸缩对于投入分配方式有重大约束。

3、由财政能力与财政体制决定的

义务教育服务的资金来源于政府财政，政府财政实力直接决定了其提供城乡义务教育服务的能力。随着财政实力的增强，城乡义务教育投入分配强度也会随之提高，但是，城乡投入分配与财政能力又不完全挂钩，而是受到各级政府的财政投入体制的制约，政府可以调节城乡教育的财政分配结构。比如，政府可以高标准支持城市教育，低标准投入农村教育。

(四)投入分配方式的运行模式

1、逆向非均等投入方式

是导致城乡义务教育差距向扩大化方向发展的一种投入分配方式，按“城高乡低”的生均经费标准分配资金，使城市获得了相对过高的增量投入，使城乡义务教育服务差距扩大。

2、正向改进式投入方式

是导致城乡义务教育差距向缩小方向发展的一种投入分配方式，按照城乡生均经费差距缩小标准分配资金，改变增量资金在城乡之间的比例与强度，使城乡义务教育服务差距缓慢缩小。

3、正向均等式投人方式

是城乡义务教育差距进一步向缩小方向发展的一种投入分配方式，按“城乡均等”的生均经费标准分配资金，调整城乡增量资金的比例与强度，使城乡义务教育服务差距一般性缩小。

4、正向非均等投入方式

是导致城乡义务教育差距向缩小方向发展的一种投入分配方式，通常表现为按“城低乡高”的生均经费标准分配资金，调整城乡增量资金的分配比例与强度，使城乡义务教育服务差距较快缩小的方式(表1)。

(五)城乡义务教育投入方式转变的理论

1、存量调整下的城乡义务教育统筹投入方式

讨论城乡统筹的公共产品投入必须基于两个基本前提，一是政府城乡发展战略的转变，即由“城市偏向发展战略”向“城乡统筹发展战略”的转变，为加强农村义务教育投入创造良好的制度空间；二是经济发展水平对统筹城乡义务教育投入的制约。

城乡义务教育统筹投入包含存量调整下的城乡义务教育统筹投入和增量调整下的城乡义务教育统筹投入两个层次。存量调整下的城乡义务教育统筹投入，是指在不考虑城乡经济发展状况的前提下进行的城乡义务教育统筹投入。在不考虑城乡经济发展水平的情况下实行城乡义务教育统筹投入，首先应改变城市偏向性政策，停止将农村资源向城市转移用于城市义务教育投入的做法，具体的政策措施包括：一是逐步废除不合理的城乡二元税费政策，合理调整工农业产品价格，减轻农村居民的各类税费负担，让农村居民的效用线逐步回归到与其社会生产可能性线相切的位置。二是加强对城市居民尤其是高收入者的税收征管，增加财政收入。三是取消城市居民部分带有公共消费性质的产品的消费，同时相应减少城市的一些义务教育投入，并将这部分公共资源用于农村义务教育的投入，让城市居民的效用曲线也逐步回归到与其生产可能性线相切的位置。

在图2中，假设E1、E2点分别是现行城市偏向型义务教育制度下城市居民和农村居民的效用点，如果废除城市偏向性政策，城市居民的效用点将由现在的E1向内移到E1’，其效用水平有所降低，即U1’U2。

然而从这里可以看出，城市居民的既得利益不可避免地将受到损害，这将是城市居民不能够接受的。同时，存量调整下的城乡义务教育统筹投入只是城乡义务教育微调投入方式。从外在形式上看，是将城市居民的一部分财富转移给农村的办法，以提高农村义务教育投入水平。实际上仅仅是将城乡居民的效用点恢复到与其社会生产可能性相适应的最佳资源配置点，只是减缓了城乡义务教育投入的差距，并没有实现城乡公共产品统筹投入的目的，农村居民的福利水平仍然远远低于城市居民，即U2’

2、增量调整下的城乡义务教育统筹投入方式

增量调整下的义务教育城乡统筹投入是城乡义务教育统筹投入的第二层次。所谓增量调整下的义务教育城乡统筹投入，是指在考虑城乡经济发展水平的前提下，将城市部门经济新发展后的增量的一部分转移给农村，用于农村义务教育投入。实行增量调整下的义务教育城乡统筹投入制度，就是要在遵循“帕累托改进原则”与适当促动城市居民既得利益的前提下，将城市创造的一部分财富用于提供农村义务教育，从总体上提高农村义务教育的投入水平。其原理如图3所示。

假设在进行存量调整的情况下，E1、E2分别是城市和农村资源配置的均衡点，很明显，此时城市义

务教育投入水平明显高于农村，因此仍需要进行进一步地均等化调整。假如城市和农村的经济水平都有所增长，他们各自的生产可能性线均向外扩展，即图3中所示的R1R1线和R2R2线。在政府不进行任何统筹的情况下，E1’、E2’分别为城市和农村资源配置的均衡点。很明显，此时城乡义务教育存在非均等投入情况，农村义务教育投入大大少于城市，即OG2

要想在不降低农村居民其他公共服务消费(即不增加农民税费)的情况下，将其义务教育投入水平提高到G3，一个可行的办法就是实行增量调整下的城乡统筹，将城市新创造的一部分财富用于提供农村义务教育。在此情况下，农村居民的义务教育消费和其他公共服务消费均获得增加，义务教育由OG2增加到OG3，其他公共服务由OP2增加到OP3，农村居民的福利明显提高，其效用线由V2变为u2，最佳效用点就变为E2’点，此时农村居民的福利不仅高于U2’，也高于V2。实行城乡义务教育统筹投入后，城市居民的义务教育消费也有所增加，但增加量小于统筹投入前的数量，即OG0

政府将城市的部分资源转移到农村，用于农村义务教育的投入，能使农村公共产品投入水平提高多少，则取决于城乡义务教育投入成本的对比。当然，从效用角度看，农村居民的边际效用肯定高于城市居民，因此，社会整体福利水平一定会有所增加。统筹投入之后，城乡之间义务教育投入水平差异将进一步缩小，在经过一段时间的调整后将会逐步实现相对意义上的义务教育均等化目标。

三、城乡义务教育投入分配方式的实证评价

纵观1993-2006年(现有教育统计数据的起止时限)的中国义务教育发展史，分析城乡义务教育投入、产出与效果的相互关系，可以得出一个基本判断，城乡义务教育非均等投入导致发展差距还在拉大。长期累积而成的城乡发展差距还非常悬殊，从总体来看，城乡义务教育还远未跨越均等化这一关。

(一)城乡投入总量差距对农村义务教育服务的整体影响

我们尝试从投入、产出与效果相联系的角度来分析1993-2006年城乡义务教育的发展轨迹，回答城乡投入差距的变化究竟在多大程度上影响义务教育服务的整体水平。

1、城乡生均教育经费投入差距呈现长期扩大的态势

从1993―2006年13年期间，城乡小学、初中生均投入相对差距由起点的1.38倍、1.44倍扩大到终点的1.54倍、1.59倍，绝对差距由起点的94元、210元扩大到终点的1005元、1285元。从阶段来看，从1993―2003年10年时间内，实施了逆向非均等投入方式，城乡生均投入相对差距与绝对差距呈现急剧扩大态势。只有2004-2006年才开始实施正向改进型投入方式，相对差距趋于收敛，绝对差距一直在扩大，城乡差距还远没有消除(图4)。如果延续2003年以后的正向改进型投入分配方式变化趋势，而不从根本上改变投入方式，要消除义务教育投入差距还需要20年左右的时间。

2、城乡生均固定资产差距长期扩大态势更为明显

与不均等的生均教育经费投入相照应，变化滞后的生均固定资产也呈现出类似的变化轨迹。如图5所示，从1993年到2006年，城乡小学与初中的生均固定资产相对差距由起点的1.06倍、1.11倍扩大到终点的1.59倍、1.54倍。绝对差距由起点的36元、119.6元扩大到终点的1511.4元、1917.4元，扩大了4l倍、16倍。从阶段来看，从1993-2001年8年时间内，城乡小学生均固定资产差距呈现急剧扩大态势，之后才开始缓慢趋于收敛。从1993年到2003年10年时间内，城乡初中生均固定资产差距呈现急剧扩大态势，近3年才开始缓慢趋于收敛，作为城乡长期差别投入累积而成的结果，城乡生均固定资产差距的收敛的程度要明显小于投入差距的缩小。如果不改变既定的投入方式，依照现在的态势发展下去，城乡小学生均固定资产要到2105年才能均等!城乡初中生均固定资产还要20年左右。

3、城乡义务教育水平差异并未明显缩小

我们可以从城乡义务教育水平均等化的程度，来判断政府的公共教育投入政策与体制是否合理。

教育投入与产出的目标就是使受教育者达到九年制义务教育的学历要求，所以受教育水平可以最终反映投入水平。首先，城乡文盲率比较。1996年与2006年相比，城镇文盲率由9.12％下降到6.31％，农村由22.93％下降到12.49％，但是2006年农村的文盲率仍然是城市2倍以上(图6)。其次，城乡初中以上学历比较。同期农村初中及以上学历的比重由35.9％提高到47.8％，城镇由65％提高到71％，城镇是农村的1.5倍。其三，城乡高中以上学历比较。同期农村高中及以上学历的比重由7.0％提高到8.0％，城镇由30％提高到32％，城镇是农村的4倍(图7)。纵观10年，城乡义务教育水平不仅相差悬殊，而且没有明显缩小差距。

(二)城乡教育发展差异综合指数评价

在综合考虑以上城乡义务教育经费投入、教育条件、教育效果等各种因素(没有考虑地区之间的城乡差异)的基础上，我们设计了城乡义务教育的综合发展差异指数，以科学评价2006年城乡义务教育的发展，差距。城乡义务教育综合差异指数评判结果：城乡教育投入差异指数小学为2.03，初中为1.57；城乡办学条件差异指数小学为2.09，初中为1.68；城乡教育效果指数小学为2.60，初中为2.60；城乡教育差别综合指数小学为2.28，初中为2.03。因此，中国义务教育正处于低水平、非均等的普及阶段，还远未跨入均等化的发展阶段，农村义务教育距离均等的目标尚远(表2)。

四、城乡义务教育投入分配方式转变的选择

(一)城乡义务教育投入分配方式的目标

党和国家提出了到2020年建设小康社会与和谐社会的伟大构想。建设小康社会与和谐社会和城乡义务教育均等化之间有着至关重要的联系，实现城乡义务教育均等化是建设共同富裕社会的必然要求，也是建设学习型社会的必然要求、建设创新型社会的必然要求、建设安居乐业型社会的必然要求，可以说，统筹城乡义务教育实现均等化是全面建设小康社会与和谐社会建设的必由之路。因此，我们把统筹城乡义务教育均等化的期限定在2020年有其客观必然性。要在2020年实现城乡义务教育师资条件与办学条件均等化，就需要投入经费。那么，我们需要多少经费才能实现上述目标呢?

1、实现城乡师资条件均等化投入的预测

从城乡师资数量与质量均等化的目标出发，预测2009-2020年师资经费增长总规模，主要考虑五个方面的经费需求增长因素。一是新增老师的经费需求。城乡师生比相差较大，农村教师数量总体短缺。因此新增教师应当主要流向农村，就要重点考虑增加农村教师的经费需求。二是教师培训的经费需求。尽管城乡教师均需培训，但农村教师培训需求更为紧迫。因此，要考虑城乡教师尤其是农村教师培训的经费需求。三是提高教师工资待遇的经费需求。从总体来看，城乡教师工资待遇均需提高到国家公务员水平，但是农村教师工资福利待遇面临两提高(提高到公务员水平与城镇水平)的需求，因此，提高城乡教师尤其是农村教师工资待遇的经费需求也要考虑在内。四是教师激励的经费需求。由于在农村从事教师工作的综合机会成本较大，使得要稳定与提升农村教师队伍，需要采取有效激励措施。因此，要把农村教师的特殊补助与激励经费投入考虑在内。五是缩小地区之间教师待遇差别的需求。由于城乡教师地区待遇相差极大，不利于我国中西部不发达地区农村教师队伍的充实与提升。因此，要吸引全国大学生到不发达地区，就要把地区级差工资因素考虑在内。

在考虑了以上五大师资经费需求增长的基础上，利用数学模型对生均教师费用与城乡学生数进行回归分析与预测的基础上，得出了未来实现义务教育均等化的教师经费投入(表3)。2009-2020年，财政对义务教育教师费用(包括基本工作、福利等)的投入约为60695亿元(其中农村34490亿元，城镇26205亿元)。

2、实现城乡物质条件均等化投入的预测

从城乡办学条件数量与质量均等化的目标出发，预测2009-2020年城乡物质条件经费增长总规模，主要考虑三方面的经费需求增长因素。一是新增设施与设备的经费需求。按照未来国家规定的办学标准，城乡学校的固定资产均需要增加投入。但城乡学校生均固定资产(校舍、实验室、语音室、办公室、计算机等)数量相差甚远，使得农村达标新增经费需求较大。二是对设施设备改造升级的经费需要。随着城乡办学标准的不断提高，现有城乡学校设施设备需要改造升级。但是目前城乡设施设备质量等级相差悬殊，如农村危房率还较高，使得农村设施设备更新升级经费有更大的需求。三是农村教育布局调整配套条件的经费需求。由于城乡教育布局的地理条件相差极大，农村学校要为学生、老师提供食宿、交通等配套条件，以及为学生提供助学金等均需要纳入办学条件的投入需求。

在考虑了以上三大办学条件经费需求增长的基础上，利用数学模型对城乡学生数与生均固定资产进行回归分析与预测的基础上，得出了未来实现义务教育办学条件均等化的经费投入(表3)。2099―2020年，财政对城乡义务教育固定资产(包括校舍、课件、设备等)的总投入约为18535亿元(其中农村9764亿元，城镇8771亿元)。

3、实现城乡义务教育均等化总投入的预测

预计2010-2020年间实现城乡义务教育服务均等化合计需投入为79230亿元。其中，城镇义务教育投入占44％，农村投入占56％。从城乡义务教育投入项目来看，师资投人占77％，资产投入占23％。

(二)城乡义务教育投入分配方式转变的选择

1、转为正向改进型投入方式实现不了均等化目标

通过提高农村义务教育的增量，缩小城乡义务教育生均经费投入差距，从而缩小城乡义务教育存量产出(办学条件与师资条件)的差距，可称为正向改进型投入方式。我们认为，转为正向改进型投入方式实现不了均等化目标。这是因为，尽管提升了农村生均经费投入标准，但农村生均经费还明显低于城市水平，使得城乡增量投入消除不了多年累积而成的义务教育产出存量与教育水平的城乡差别，因此，不可能实现城乡义务教育均等化产出的目标。近年来实行农村义务教育经费新机制正是属于正向改进型投入方式，只是在一定程度上缓解了矛盾(即解决农村教育温饱问题)，但是与义务教育均等化要求相差很远。

2、转为正向均等型投入方式同样实现不了均等化目标

就是通过提高农村生均经费投入标准，消除城乡义务教育生均经费投入差距，实现义务教育均等化发展目标，可称为正向均等型投入方式。我们认为，实现城乡生均教育经费投入均等，并不意味着可以实现城乡义务教育服务均等化。由于长期的逆向非均等投入，城乡义务教育是两个资产存量条件、教育水平完全不一样的单元，实施正向均等增量投入方式，仅仅解决了城乡教育服务的差别不再扩大，但均没有解决城乡均等化问题(图8)。

3、转向正向非均等型投入方式才能实现均等化目标

目前城乡之间义务教育存量产出水平不均等是长期的增量逆向投人累计而成的，为了达到均等化效果的目标，我们只有通过改变投入的现状，采取正向非均等投入(农村生均投入标准高于城市)的方式。经过一个时间积累和过渡，才能逐步消除城乡之间的存量产出差别，实现城乡义务教育均等化服务的目标(具体见图9、图10)。

对比以上三种投入方式，要真正缩小城乡义务教育不仅是在流量上的差距，同时消除存量上已形成的差异，只有通过正向非均等型的投入方式，加大对农村地区的投入才能实现城乡义务教育均等化的目标。

五、城乡义务教育投入分配方式转变的路径

从统筹城乡教育的全局来看，要在2020年实现义务教育均等化投入目标，不能按照原来的逆向投入方式分配资源，必须彻底转变投入分配方式，实施正向非均等投入分配方式。

(一)乡比城更高的生均经费标准

生均经费标准是城乡投入分配方式的核心。要在2020年而不是2050年才实现城乡义务教育均等化，就不能采取城比乡高、城乡均等的生均经费标准，而应当采取乡比城高的生均经费标准，才能在规划期内完成消除存量差别的目标(表4)。

(二)乡比城更快的拨款增长速度

新《义务教育法》明确要求，财政性教育经费增长速度要明显高于财政经常性收入增长速度。未来要实现城乡义务教育均等化就要使农村义务教育财政拨款速度不仅要明显快于财政收入速度，而且要快于城镇义务教育的拨款增长速度(表5)。

(三)乡比城更大的教育经费增幅

从历史来看，尽管农村义务教育经费增幅确实超过了城镇，但并没有消除城乡义务教育资产存量的差距。要使新增财政教育经费全部或更大部分用于农村，使得增量分配得到调整，从而弥补城乡义务教育存量上的差距(表6)。

(四)乡比城更高的财政经费比例

由于农村学生比例高于城镇学生，要实现城乡义务教育均等化，未来除了做大城乡义务教育的蛋糕以外，还要重切蛋糕，从公共财政的大盘子中“切割”出相对更大份额的资金，用于保障农村义务教育投资，才能实现城乡义务教育整体提高与均等化的双重目标(表7)。

(五)统筹城乡义务教育投入的可行性

我国当前与未来经济发展决定了国家不仅有条件和能力从现在开始统筹公共教育投入，纠正农村义务教育“欠账”甚多的状况，而且还可以加速推进城乡均等化进程。因此，我们认为按照上述需求分阶段实现统筹城乡义务教育投入水平是可行的。那么在到2020年的战略机遇期内，投入需求是否会超过承受力呢?所谓财政承受能力，是指财政教育支出占GDP的比重不超过合理的界限。这个合理界限在国际上通常表现为两个百分比，即公共教育财政支出占GDP的4％-5％，用于初等教育的财政性支出占GDP的比重达到2％-3％，这是通行的国际最低标准(表8)。

我们将前期预测的城乡义务教育均等化所需财政投入与未来财政投入的可供给能力相比，可以看到前者明显小于后者(如表8所示)。预计到2015年，统筹城乡义务教育实现均等化共需要投入约占当年GDP的比例为2.23％，预计实际可供给能力可占GDP的比例2.37％；公共教育财政投入占GDP的比例为3.84％，预计实际可供给能力可占GDP的比例为4.07％；到2020年，统筹城乡义务教育实现均等化共需要投入约占当年CDP的比例为2.63％，预计实际可供给能力可占GDP的比例2.73％；公共教育财政投入需要占GDP的比例为4.39％，预计实际可供给能力占GDP的比例为4.55％。而相对于财政预算内的教育经费和义务教育经费，也完全有能力在2020年之前达到我们预测的水平。