把社区股份合作作为深化农村改革的重要环节

“村改居”是农村城镇化和经济社会发展到一定阶段的必然要求，是全面推进城乡一体化的一项重要工作。在城市化进程不断加快的新形势下，越来越多的村委会相继改为居委会。然而由于推进的步伐较快，相当多的“村改居”仅仅是换了块牌子，对于“村改居”后原村委会职能调整、村集体资产处置等深层次问题并没有触及。最近，我们就“村改居”如何处置原农村集体资产的问题进行了专题调研，对盐城市盐都区新区管委会福才社区作了重点剖析，拟以此为例，对推进农村集体资产改制作一点有益的探索。

一、农村集体资产是发展农村经济、全面建设农村小康社会的重要物质基础，集体资产处置问题成为“村改居”的焦点

盐都区新区管委会福才社区是盐城市首家成立的农村社区股份合作社，现有常住户648户，常驻人口2972人，是盐城市众多“村改居”的典型代表。2009年社区实现三业总产值8238万元，集体纯收入160万元，集体积累1800万元，人均纯收入13730元，共创各类税收1.2亿元。福才社区原为盐都区潘黄镇的一个农村，改革开放后，随着盐城工业化、城市化的快速发展，福才社区充分利用地处黄金地段、区位独特的优势，大力发展二、三产业，形成以经营酒店服务业为主、物业出租为辅的经济发展模式，村集体经济实力迅速壮大。2005年，为顺应城市化发展进程，适应城市管理体制改革，盐都区福才社区进行了“村改居”工作，但当时“村改居”的核心问题――原村集体资产处置工作却没有展开。近年来。随着土地等集体资产的急剧增值，集体资产处置问题越来越成为多方关注的焦点。

一是庞大的集体资产收益分配问题备受关注。截止2007年底，福才社区原村集体固定资产投资达1400万元，拥有店面、商场、工业及仓储业15000平方米，自营集体企业集体经济年财务收入75万元。社区每年以土地出租收益和过节费的名义向村民分红，原村民每人每年分红达100元。在“村改居”过程中，村民关心的不是换牌子(农村变社区)、换身份(村民变市民)，他们最为关心的是巨额集体资产如何处置，因为这关系到失去土地依存的“农民”今后的生活保障和福利等切身利益问题。围绕原村集体资产的收益分配问题，部分村民与居委会之间纠纷不断，成为影响干群关系和社区稳定的重要因素，

二是集体资产产权虚化问题备受关"注。“村改居”前，模糊的“共同共有”的村集体资产产权问题并不太受关注。“村改居”后，越来越多新居民的到来，使虚化的集体资产产权归属问题凸显。原村民担心新居民会与己争利，分享原村资产受益，因此迫切要求将模糊的产权尽快明晰化，希望借“村改居”改革之机能将原村集体资产量化到个人。

三是由谁来代表原村民管理集体资产的问题备受关注。“村改居”后虽然管理班子基本不变，但由于居委会服务对象扩大了，职能改变了，原村民对由居委会替代村委会继续管理资产产生不信任感，担心居委会侵占原村集体资产，支配原村集体财产收益，

二、“村改居”是一项复杂的系统工程，农村集体资产改制成为其难点

盐都区新区和福才社区两委在处理有关原村民集体收益分配纠纷的过程中认识到，“村改居”后原村集体资产的处置和管理问题，是当前城市化进程中矛盾最突出、最难处理的问题之一，而且随着时间的推移，可能产生的矛盾就会越多，推进改革的难度就越大。势必影响到社会和谐稳定。因此，2007年初，在新区管委会的支持下，福才社区成立了原村集体资产改制领导小组，逐步对原村集体资产进行清产核资，着手对原村集体资产进行整体改制。但在初始改制过程中，也是困难重重，

一是集体资产量化和分配难，由于村集体资产积累的时间长，其间发生了土地征用以及村民生老病死、婚嫁迁徙、入伍上学就业等各种因素变化，因此谁有权享有集体资产，即分配权享有人的资格确认成为一个十分敏感的话题。如80年代初，潘黄镇因征用村集体土地，政策性招收大量“农转非”村民到县国营、集体企业务工，这些村民被称作“征地招工人员”。多年后。这些征地招工人员后因企业倒闭等诸多原因，又纷纷离开所在企业，要求回原村集体作为集体成员参与分配集体资产经营收益分配。而其他集体成员又以这些征地招工人员已经离开集体经济组织为由，拒绝征地招工人员参与分配。多年来，征地招工人员及其子女涉诉案件不断。此外，义如违反计划生育人员尤其是超生人员、“外嫁女”、考取大中专院校人员享受的权刺如何处理，都是集体资产量化和收益分配中的一个棘手问题。

：是集体经济组织与居委会机构的职能理顺难。“村改居”工作中，基层自治组织的主体变更，其法定职权也相应而变。我国《村民委员会组织法》第5条第3款规定：“村民委员会依照法律规定。管理本村属于村农民集体所有的土地和其他财产，教育村民合理利用自然资源，保护和改善生态环境”。而城市居民委员会则没有管理集体经济的职能，只能“管理本委员会的资产”。“村改居”，就是将身兼村民自治组织与集体经济组织管理者双重身份的村委会改制为单纯为居民自治组织的居委会。这就必须将原有的村集体资产，如土地、资金、村属企业等等，从原管理者剥离出来。但实际上，如同我市多数“村改居”一样，福才社区的“村改居”并不算彻底。村集体资产(如土地、资金、村属企业等)仍然沿用原来传统“村社合一”的管理模式，暂由居民委员会进行管理，由所在街道进行监督。社区集体经济组织并没有同行政性组织分离开来，背负着社区服务管理及发展集体经济之双重职能，既要按照企业法人纳税，又要承担改制后应由政府纳入城市化管理承担的环境卫生、道路、治安、就业、医疗、社保等社区管理支出。改制后的居委会、党支部的日常开支也要由转制的社区集体经济组织承担，群众因此担心，由并不具备资产经营功能的居委会继续管理集体资产，“名不正、言不顺”，难以真正负起责任，要求改制成立能够独立管理经营原村集体资产机构的呼声强烈，

三是社区合作组织接轨现代企业制度难。调查发现，在福才社区，“村改居”后的社区合作组织仍残留着行政性质，摆脱不了“村社合一”、“政社不分”的束缚。社区合作组织与居委会、党支部是“三块牌子、一套班子”，其经营管理人员基本上由原村组干部和村民担任，极少外聘，法人治理机制建设不到位，远达不到现代企业制度的运行状态。而且，福才社区的这种现象在我市并非个例，而是普遍存在。

四是缺少政策依据相关部门对改制指导难。“村改居”是一项法律政策性很强的系统工程，在农村集体经济组织改制中的清产核资、股东界定、资产量化、股权设置、配股及资产处置等重要环节或事项上，具体如何操作，中央和省、市

各级政府都没有出台规范性的指导性政策，涉及法规又相当模糊和分散。由于缺乏权威统一的政策指导与法律调节，县f市、区)一级地方主管部门对“村改居”后集体资产改制工作存在着“不知指导”和“不好指导”的问题，街道和居委会只能在体制和政策真空中运作，自己摸索合适的改制模式。由于缺乏明确具体的政策指导意见，各地的做法各异，由此引发的矛盾和问题也比较多，使其成为“村改居”工作中的难点所在。

三、积极稳妥推进“村改居”农村集体资产改制，大力度实施农村社区股份合作改堇

在盐城市众多“村改居”的案例中，类似于福才社区原村集体经济组织拥有巨额集体资产的村居不在少数，如何处置“村改居”后大量的农村集体资产，是一项涉及面广、政策性强、操作复杂的工作。因此。集体资产处置工作既要谨慎稳妥，又要采取积极措施。要坚持尊重历史、实事求是、兼顾公平的原则，充分发扬民主，尊重群众意愿，确保改制顺利进行。

1.要充分认识推进社区股份合作对于新形势下深化全市农村改革的重要作用。据调查了解，目前全市有涉农居委会406个，全市村级集体净资产总额近40亿元，其中集体经营性净资产总额近25亿元。如何管好用活集体资产，这是一个值得研究的大课题。农村社区股份合作制改革，对保护城镇化进程中集体和农民个人的合法权益，明晰产权主体，探索农村集体资产运作，以及基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的有效实现形式，促进农村资金、劳动力、土地等生产要素的优化组合和合理流动，提高农民资产性收入，确保农村和谐稳定具有重要意义。实践表明，在有一定数量集体资产的村推行农村社区股份合作制，不但有效解决了当前农村经济社会发展中的一些难点、热点问题，而且为农村集体资产保值增值找到了一条适合市场经济发展要求的有效途径。近年来，盐城市扎实有效地推进农村社区股份合作制改革，并取得了阶段性成果，目前，全市农村社区股份合作社试点总数已达到17家，至2009年底，全市农村社区股份合作社共折股量化资产12378万元，但与发展较快的苏南苏中地区相比，仍有较大差距。全市各地各部门要从统筹城乡经济社会发展，加快实现全面建设小康社会目标的战略高度，充分认识推进农村社区股份合作制改革的重要意义，切实统一思想，加大推进力度，科学制定方案，强化引导扶持，积极稳妥地推进改革，并不断完善提高。市要明确要求各县(市、区)都要开展社区股份合作的试点工作，确保实现市委、市政府年初下达的今年新增试点35家，总数超过50家的目标。

2.坚持因居制宜，一居一策，分类指导，多种形式推进改革。对村经营性资产数额较大、质量较好的村，可将经营性资产量化到个人，组建股份制公司，实施股份制改革：对集体经营性资产数量较少、资不抵债的村，暂不具备股份制改制条件，要成立资产管理中心，通过发展商贸、劳务、租赁经济，逐步偿还债务，最终再进行股份制改革。依据资产的经营属性，将集体资产划分为非经营性资产和经营性资产进行改制，资源性资产纳入到经营性资产中。在清产核资后、改制前，对集体土地被征用所产生的留归集体的土地征用补偿款，作为经营性资产纳入参与改制的集体资产范畴：改制时还未被征用的集体土地，将来被征用时留归集体的土地征用补偿款，作为经营性资产列入改制后成立的公司资产，并按改制方案进行量化：非经营性资产的改制在保持产权主体不变的情况下，先由“村改居”社区居委会负责非经营性资产的管理，在“村改居”社区公共开支金额纳入财政承担后，非经营性资产应纳入经营性资产，按照经营性资产的改制方案进行改制。

3.把握原则，严格按程序规范运作集体资产改制。一要全面清产核资科学评估。在“村改居”处置集体财产时，必须按有关规定全面清查核实各种资产、负债和所有者权益，明确产权关系，集体所有的工农业、商业用地原则上应作价入股：属于集体经济的各种债权应计入资产，确实无法收回的债权要经村(居)民代表会议审议确认。属于原村集体经济的债务情况要认真核实，提交村(居)民代表大会审议确认。清产核资工作应在街道办事处(镇人民政府)相关管理部门具体指导下进行。清产核资具体业务要委托有较高资质的审计机构开展，二要科学严谨制订改制章程。“村改居”后新设立的股份有限公司或股份合作经济组织，必须根据国家法律和有关政策，结合自身实际，制订完备的章程。章程应包括股份合作经济组织设立目的、性质、组织结构、股权配置和管理、分配制度等内容。镇人民政府(街道办事处)应提供章程的示范格式。需要修改章程的，须经股东代表大会三分之二以上代表出席，一半以上出席股东代表通过后才能生效。三要认真负责界定股东资格。股东资格应按照“依据法律、尊重历史、承认现实、实事求是”的原则，以村民的户籍、承包责任田、履行义务等实际情况为基本依据。以原参加集体分配的村民为基础进行界定。在集体资产折股量化时，要照顾到各方面，对“外嫁女”等特殊人群包括包产到户后不同时期逐渐“离土又离村”人员的利益关系要处理好，不留矛盾隐患。股东资格认定后，必须张榜公布，经居民代表会议确定。对股东资格认定有异议的，由村民代表大会根据国家法律和有关政策讨论决定。四要公平公正合理设置股权。新设立的公司或股份合作经济组织的股份收益分配，要坚持“效益决定分配、盈利共享、风险共担”的原则，按集体股和个人股的合理比例进行分配。要以清产核资确认的净资产为总股本金，把集体资产折股后，采取“一刀断”配置、公平量化到个人的办法。同时要对股权设置的原则、贡献股的比例与集体股的比例、收益用途以及使用主体等重大问题予以明确，要提取当年的收益不少于10070的公积金、公益金作为集体股的收益，主要用于社区行政管理费用、公共福利设施投入以及环境卫生、社区治安、文体活动等公益性支出。

4.按现代企业制度要求，健全公司法人治理结构。无论是成立有限公司还是新型经济组织，都必须建立和完善与市场经济条件相适应的产权管理制度和资产营运机制，设置股东代表大会、董事会、监事会等架构，按现代企业制度的要求，建立和完善法人治理结构，力求转变决策机制、激励机制，形成权力运行的制衡约束机制，加强管理的民主化、法制化，增强透明度，保证居民的参与权、知情权，强化集体资产营运的有效监督，减少集体资产的流失。股东代表大会应是股份合作经济组织的最高权力机构，选举董事会和监事会的成员，批准董事会的年度预算、决算方案，以及重大投资决策。董事会是股东代表大会的常务决策机构和管理机构。决定公司的经营计划和投资方案，制订公司的年度预算、决算方案，决定公司内部管理机构的设置和基本管理制度，聘任或者解聘公司经理。董事长应由董事会选举产生，总经理由董事会聘用，彻底改变村党委书记兼任董事长的政企不分格局。

5.实行改制社区经济组织与居委会机构的职责及财务管理制度分离。在实行“村改居”后，原村集体资产应由集体经济组织承接其运作，不宜直接移交居委会管理，以利于界定集体资产的终极所有权人，避免在原村社农民与新迁居民“混居”的情况下，产生权属争议。如果把原村社集体资产直接移交给非经济组织的新改制居委会经营管理，不利于统一规范居委会的职能，在法理上不顺，也不符合改革的既定目标。“村改居”后，应根据社区居委会和股份合作经济组织的不同性质采取不同的财务管理和会议核算制度。要遵循政企分离的原则来进行财务和收支方面的管理，理顺和规范社区居委会和股份合作经济组织的财务收支管理体制。社区股份合作经济组织要执行企业的会计制度，并建立和健全监事会管理制度，由社区居委会派出有财务专业知识的人员参加监事会，参与资产的营运与管理工作。

6.结合实际，统一制定操作性强的指导意见指导农村集体资产改制。“村改居”集体资产改制的利益关系复杂，影响深远，各级政府应高度重视“村改居”工作，切实加大履行领导、监督和指导职能的力度。制订科学方案，完善工作机制，先行试点，总结经验，稳步推进，各级相关部门要切实履行职责，加强指导和监管。要根据有关法律法规，结合实际情况，统一制定操作性强的“村改居”社区原村集体资产改制的指导性意见，正确指导“村改居”集体资产改制的规范运作，切实加强工作指导和典型引导，扎实开展有规范组织章程、有明晰股权结构、有稳定经营收益、有合理分配机制、有健全财务制度的“五有”农村社区股份合作社创建工作，提高规范化运作水平，逐步实现社区居民“居住社区化、资产股份化、职业非农化、生活社保化、服务公共化”目标，推进依法治市，加快我市城市化、工业化进程。