我国个人所得税在征管中存在的问题及对策研究

摘要：我国自1980年开征个人所得税以来，个人所得税收入逐年增长，它在调节个人收入，缓解社会分配不公增加财政收入方面起到了一定的作用，个人所得税已成为最具潜力，最有发展前逢的税种之一。但从收入差距持续增大、贫富悬殊越来越严重的现实情况看，我国现行个人所得税法调节个人收入作用的效果难以令人满意。在实际征收中“贫富倒挂”，中低收入者成了个人所得税的主要纳税主体，高收入者偷税现象严重．纳税较少。

关键词：个人所得税；征管现状；征管问题研究

一、个人所得税概论

个人所得税，是指对个人所得额征收的一种税。该制度首创于英国，以后逐渐固定并流行，现已成为世界各国普遍征收的一个税种。个人所得税的地位随着经济发展日显重要，以至于有人认为：“要对税源做出任何全面的评述，必须以一国最丰富的，取之不尽的收入来源――个人所得税谈起。”

在理论上，个人所得税具有两大功能：一是筹集财政收入的功能(简称“收入功能”)。二是对收入分配状况进行调节的功能(简称“调节功能”)。从逻辑上看，两大功能不是并列的。组织收入是税收的基本功能，这是任何税种的共性。只有在组织收入的过程中，调节功能的发挥才有了场所，只有组织的收入达到了相当大的规模，调节功能才可能有足够的力度。收入功能是调节功能的前提和条件，前者是基本的，后者是派生的，或者是从属的。个人所得税的调节功能是在所得税制的发展过程中逐渐被“附加”上去的。个人所得税功能定位不仅受经济成长所处的阶段的约束，也受到税收征管水平及社会纳税意识的约束。

二、我国个人所得税的发展沿革

1980年我国个人所得税法的建立。1993年我国个人所得税法第一次修正，规定不分内、外，所有中国居民和有来源于中国所得的非中国居民，均应依法缴纳个人所得税。1999年我国个人所得税法第二次修正，开征了个人储蓄存款利息所得税。2000年9月明确从2000年1月1日起个人独资企业和合伙企业投资者将依法缴纳个人所得税。2005年我国个人所得税法第三次修正。新法将个人所得税起征标准从原来的800元修改为1600元，同时规定个人自行纳税申报具体事宜2007年我国个人所得税法第四、五次修改。2007年6月对我国个人所得税法进行了第四次修正。同年12月对我国个人所得税法进行第五次修正，这次修正再次提高了个税的起征标准，从原来的1600元提高至2000元。

三、我国个人所得税的现状

个人所得税年收入呈明显上升趋势。根据财政部的财政收入增长结构分析显示，2004年我国个人所得税完成1737亿元，同比增长19.8％；2005年完成2093.91亿元，同比增长20.5％；2006年完成2452亿元，同比增长17.1％；2007年完成3186亿元，同比增长29.8％；2008年完成3722.19亿元，同比增长16.8％。尽管我国个人所得税年收入在大幅度增加，但与发达国家的30％～50％比例还是相差甚远。

出现了“高收入，低税负”的个税征收局面。按理说，掌握社会较多财富的人，应为个人所得税的主力纳税人。而我国的现状是：处于中间的、收入来源主要依靠工资薪金的阶层缴纳的税收占全部个人所得税收入的46.4％，而高收入纳税人(包括民营老板、歌星、影星、球星等)缴纳的税收只占个人所得税收入总量5％左右。形成了“高收入，低税负”的个税征收局面。我国个人所得税并未能真正的发挥调节贫富差距的功能。

现行分类所得税制对同一应税项目使用不同的税率，造成事实上的税负不平等。国际上只对不同所得税进行不同的处理，并且主要集中于对劳动所得与资本所得，而没有对具有同等性质的所得采用不同的税率。这样劳动报酬所得与工资、薪金所得同属劳动所得，具有同样的性质，应该同等纳税。但我国在税制设计中把两者分开，而且采用不同的税率，必然使同一收入税负不同。

从总体看我国税收负担率较低，但微观上纳税人实际税负并不低。发达国家的平均税负在13％～15％，发展中国家在20％左右，而中国在2004年达到了19％，并且还在不断上升。中国是发展中国家中的低收入国家，但个税的实际税负却大大高于经济发达国家，这与发展中国家经济发展和国民收入水平很不相称。

四、目前我国个人所得税征管中存在的问题

虽然20多年来我国的个人所得税制度从无到有，逐步发展，在社会政治、经济生活中发挥了重要作用。但是由于我国是发展中国家，开征个税的历史比较短，现行的的个人所得税制度还不完善，特别是近年来随着个人收入的多元化，隐性化，纳税申报不实，税收征管水平较低，处罚手段软化等原因，造成了个人所得税流失严重，并且直接导致了纳税人税负不均，使得个人所得税应有的功能没有充分发挥出来。

(一)征管模式有问题

1.我国个人所得税税制选择的是分类税制模式，以个人为基本纳税单位，无法按不同家庭负担和支出情况的不同做到区别对待，难以实现量能负担的税收原则。以代扣代缴为主要征收方式，纳税人实际上并不直接参与纳税过程，这不仅在代扣代缴制度贯彻不利的情况下造成税收流失，更重要的是不利于纳税人提高纳税意识。对不同来源的收入采用不同征收标准和征纳方法，征税项目11个类别。属于同一纳税人的各种不同类型所得，如工资薪金所得，劳务报酬所得、财产租赁所得等，都要以各自独立的方式分别纳税，这样的分类所得税制不能全面、真实地反映纳税人的税负能力，易造成收入来源多而综合收入高的群体缴税较少的税或者不缴税，而综合收入较少、来源单一的工薪阶层反而要缴纳较多的税款，难以体现税负公平原则。

2.现行征管模式转换在认识上存在误区，弱化了税收管理员在税源监控中的作用。现行的税收征管模式，由于对征管模式转换存在认识上的误区。过分依赖集中管理和征收，导致税收管理员片面理解自身职责，认为纳税检查是稽查局的职责，管理员只要做好催报，催缴等日常管理就行了，忽视了税收管理员在税源管理中的作用，以致税源没有人管理，税源资料不全，税源收入不全等。

(二)征管手段落后、水平低

我国目前个人所得税的征管仍停留在手工操作水平上，计算机运用主要集中在税款征收环节，纳税稽查主要靠手工，税务机关的计算机未能实现与海关、企业、银行、商场、政府等部门的联网。各地信息化改革进程不一，计算机实用程度差异大，个人所得税征管的规范性受到限制，未能实现统一的征管软件，信息不能共享，影响了税务部门对纳税人纳税情况的审核，降低了效率。税务部门所掌握的纳税人的纳税信息太少，加上个人所得税的专职稽查人员不多，难以对纳税人的纳税情况散经常性的检查。税收征管手段对税收制度的保证

程度则受到税务部门自身的能力和外部纳税环境的双重影响。个人所得税法不完善主要表现在，规定的税率档次过多，以及内外个人股息及各项扣除税率规定的不一致，不明晰，分项目，按次(月)分别扣费计税等，给了偷逃税以可乘之机。个人所得税是所有税种中纳税人最多的一个税种，征管工作量相当大。我国目前实行的代扣代缴和自行申报两种征收方法，申报、审核，扣缴制度等都不健全，征管手段落后，难以实现预期效果。应当说，个人所得税核定征收办法并不完全科学，与据实纳税的要求有一定差距，带有明显的过渡性质。

(三)税源隐蔽分散，难以控制

我国经济尚处于发展阶段，收入分配渠道不规范，现金交易频繁并且随着金融商品的不断丰富，个人收入显著提高，收入结构也日益复杂，证券交易所得、个人股票转让所得，资本利得、财产利得已成为不可忽略的重要组成部分。从而导致了个人所得日益多元化，隐蔽化，分散化。

(四)政府和公民的依法纳税意识都比较浅薄

我国税法宣传不到位，致使人们没有充分认识到依法纳税既是责任也是权

利。人们对国家以税收这种强制手段参与经济利益的分配产生了抵触心理，普遍有“尽量少缴税，最好不缴税”的思想，甚至不惜违约失信偷逃税款。一些单位以福利性实物等形式暗补，使许多人受益匪浅，在“从众心理”的作用下，纷纷效仿。可见，在相当一部分人的潜意识里，并没有意识到依法诚信纳税的重要性，反而将偷逃税款作为以总能力炫耀。

五、完善我国个人所得税征管的几点建议

(一)加强户籍管理，充分发挥税收管理员的作用

1.建立和完善纳税人税务登记管理制度

税务登记是纳税人依法履行纳税义务的第一道程序，也是税务机关对纳税人实施管理的第一道关口，直接关系到以后的个人所得税税款征收和监督管理。为此，需要建立和完善全国统一的自然人唯一的纳税代码，可结合新的居民身份证的颁布，为个人所得税纳税人设立终生有效的代码，将居民身份证号码与纳税及社会保障编码相统一，使该代码与自然人的所有生产经营活动、社会信用等相关联，建立个人纳税档案，实现个人所得税税收管理的信息共享，缩小应当登记的纳税人与实际登记的纳税人之间的数量差距，解决个人所得税漏征漏管的问题。

2.推行片管员制度，实现对税源的“户籍式”管理

按照现行税收征管模式的要求，为加强税源监控与管理，提高依法纳税水平，宜在属地管理的基础上采取“管理到人、责任到人、入户对应”的管理方式。这种管理方式要求税收管理员要按纳税资料“一户式”存储管理，依托身份证号码，对每个纳税人编制纳税人识别号，结合个人所得税纳税人的不同特点，建立个人收入档案，及时采集，整理，更新和储存纳税人相关信息资料；同时要为纳税人提供税法咨询，办税辅导、宣传贯彻税收法律、法规和政策。还要通过运用个人收入等各类信息资料，对所管的纳税人进行纳税评估，并根据评估分析发现问题，约谈纳税人，从而掌握税源管理的主动性，把握信息入口的真实性，再者，要全面掌握所分管纳税个人基本情况，实施纳税申报、税款缴纳等全程管理。

3.发挥协税护税优势，推进税源社会化管理

我国收入分配多渠道，支付手段先进化的状况在短期内难以改变。在这种情况下，税收部门难以“包打天下”，必须动员社会力量参与，形成社会征收网络。一是要强化与工商、公安、街道办事处的协作，尽量避免漏征漏管现象的发生；在申报管理方面。加强与房管、建设、国土等行业管理部门的协作，以强化对税基的控管-在税款征收方面，要强化与国税、金融、海关等部门的协作；在税务检查方面，要强化与审计、司法等部门的协作，二是通过税务征管部门定期与工商、地税和银行、社保、公安等部门配合，再去集中拉网式清理，规范税务登记属地管理，对辖区内非属地经营的单位和个人进行联合不定期清理，责令限期整改，将漏征漏管户纳入正管责任区管理。

(二)建立规范的个人收入监控体系

1.加大源泉扣税的实施力度

在税收征管法中要明细规定扣缴义务人的法律责任，对税源从建档到征收建立一整套系统的管理机制。税务机关要不定期地以多种形式进行抽查，对扣缴责任人的扣缴情况实施有效的跟踪管理和监管，对故意不认真履行扣缴义务应扣未扣或少扣的单位和个人进行严厉的处罚，依法追究单位负责人和扣缴责任人的法律责任。在实际工作中，还应注意对直接扣缴责任人即单位财会人员加强保护，解除其履行扣缴义务的后顾之忧。

2.完善代扣代缴与自行申报相结合的征管制度

凡取得应税所得纳税个人应每月向当地税务机关申报来自各个渠道的收入，年终上报本年度个人收入情况，并对全年个人所得税进行清算汇缴，扣缴义务人按月向税务机关申报收入支付及个人所得税代扣代缴的情况，即实行扣缴义务人与纳税人联合申报制度，借助银行信息，在法人申报与个人申报间建立起交叉集合体系。

3.建立个人财产实名登记制度

不但要在所有银行之间联网施行个人储蓄存款实名制，而且应在银税联网施行个人储蓄存款实名制，这可在一定程度上克服和解决税源不透明、不公开、不规范的问题。在存款实名制基础上，对个人金融资产，房地产及汽车等和重要消费品也实行实名登记制度，这样不仅有利于加强廉政和实现社会风气的根本好转，而且可以将纳税人的财产收入显性化，促进税务机关对个人所得税的征收和管理工作。

4.实现现金管理制度，控制现金实用范围和规模，推行信用卡制度，减少帐户外现钞的流动，强化个人收入银行结算制度，促使个人收入显性化，税源透明化。将个人信用卡、存款账号及养老保险、基本医疗保险等社会保障号统一起来，逐步建立社会保障编码制度，以便全面了解个人工薪收入、纳税情况及信用等级、社会保障等信息资料。

(三)建立现代化的税务稽查体系，锁定稽点

目前，我国尚未建立起一套完整的个人所得税稽查制度，是个人所得税税源失控的另一个重要原因。因此，我国应借鉴国际税务稽查先进经验，建立起专门的个人所得税稽查机构，并配备一只掌握税务、会计、审计，计算机知识的高素质稽查队伍，而且必须用现代化手段装备稽查队伍，如建立起全国或区域性的计算机处理中心，以实现科学管理，严密监控。将稽查内部工作施行专业化分工，将稽查工作分解为选案、检查、审理、执行、申诉等环节和程序，并形成内容相关联系相互制约的机制。

(四)以计算机网络为依托，实现征管业务网络化

目前，个人所得税征管正处在新旧交替阶段，各地区改革进程不同，计算机实用程度差异大。在今后的个人所得税征管改革过程中，要实现专业化和现代化，通过计算机完成税务登记、纳税申报、税款征收，入库销号、资料保管等工作，对个人所得税征管的全过程进行全方位的监控，分析个人所得税税源的变化及政策执行情况。同时，充分发挥政府和社会各界的协调、护税作用，形成治税合力，通过立法逐步推进税务同财政、银行、海关、公安，工商、房地产、证券、承包、企业等部门的联网，以及向税收机关报告收入者经济活动情况的制度，真正实现纳税人数据资料一定范围内的共享。

(五)制定处罚细则，加大对偷逃个人所得税的打击力度

要使纳税人自觉纳税，只依靠说服教育是不够的，必须要有相应的利益约束机制。严管重罚是促使纳税人自觉纳税的保证。因此，应借鉴国际上对偷逃个人所得税者进行处罚的经验：情节轻者，补税罚款・情节重者，给予一定的刑事处罚，并且采取冻结纳税人的银行帐户，查封或者拍卖当事人的财产以抵应缴税款的措施，以提高纳税人偷逃税的风险成本。

六、结语

总之，我国在研究和完善个人所得税制度时，必须十分重视个人所得税的征管方法和手段。各部门和税务部门应加强配合，采取切实可行的措施。欲使个人所得税调整归位，规范完善此种税收制度，重新建立一个合理的、公平的、公正的新税制，既充分体现税法的强制性和规范性，又能确保征管和代扣代缴的顺利进行，形成良性激励机制，从而扩大内需，刺激消费，拉动经济，促进社会主义市场经济全面发展。