浅谈虚假外资的成因、危害及对策

摘 要:目前,虚假外资愈演愈烈,其负面影响越来越明显,本文对虚假外资的成因及危害做了深入的分析,并有针对性地提出了相应的对策｡

关键词:直接投资;外资管理;资本项目管理

中图分类号:F114.4文献标识码:B文章编号:1007-4392(2007)03-0065-02

一､“假外资”的涵义及分类

目前,虚假外商投资(以下简称“假外资”)在法律上､学术界都还没有明确的定义,“假外资”更多的是对一种经济行为的概括｡即“国内资金经过出国烫金之后又以外国直接投资(FDI)的形式回到国内投资”｡

目前国内的“假外资”主要包括三种类型:第一种是纯粹出于政策性寻租的目的,先到境外尤其是离岸金融中心注册空壳企业,然后通过各种手段将自己变身为外商投资企业的内资企业;第二种是以“红筹股”形式海外上市的内资企业通过返程投资设立的外商投资企业;第三种是各级政府在港澳及海外的窗口公司和在港澳及国外有经营实体的大型内资企业,通过其海外公司的境外法人身份在国内设立的外商投资企业｡

二､“假外资”的成因分析

(一)外商投资企业超国民待遇是假外资形成的根源

改革开放以来,为了吸引外资,我国各级政府在很多方面给予了外商投资企业超国民待遇｡主要包括:

1.税收优惠政策｡税收政策对外商投资企业的倾斜在“超国民待遇”中表现得最为突出｡一是税率较低,按照《外商投资企业和外国企业所得税法》的规定,生产性的外商投资企业基本税率为24%,其他部分行业仅为15%或10%,而内资企业基本税率为33%｡二是减免优惠｡外商投资企业在生产性､能源和基础设施以及高科技和先进技术领域的投资,从开始获利的年度起,第1年和第2年免征企业所得税,第3年至第5年减半征收企业所得税｡外国投资者用外商投资企业的利润进行国内再投资时,还可享受所得税退税的优惠｡属于地方政府支配的地方所得税､增值税､营业税,外商投资企业还可以享受多种形式的返还､免征｡三是应纳税额计算方法对外企有利｡坏账准备､利息支出､业务招待费､企业职工工资支出和福利支出,以及捐赠支出等费用税前扣除,对固定资产的折旧年限的税务处理规定以及股息免税,都使得外商投资企业税负进一步降低｡据调查,目前中资企业的实际税负在22%至24%之间;而外资企业的实际平均税负只在10%至13%之间｡

2.土地使用优惠政策｡根据全国性法规和一些省市地方性法规的规定,外商在我国境内投资需要使用土地的,可以在土地使用费用和土地使用时间上享受优惠待遇｡地方政府还可在一定期限和范围内自定特殊优惠政策,如减免土地出让金､免税供外资企业使用若干年等｡

3.外汇管理优惠政策｡外商投资企业借用外债无须事前申请相关管理部门批准,只需在正式签订合同后到外汇管理局办理登记手续｡外资企业可以根据资金需求,自主借用中长期和短期外债｡而中资企业借用外债必须事先向国家相关部门申请规模,经过批准后,才能签订合同借用外债｡

4.出资待遇方面｡按现行政策,外商投资企业注册资本金采取认缴制,即先认缴注册资本金,企业成立后注入资本金,而内资企业要注册资金到位验资后才能领取营业执照｡

总而言之,利益最大化是资本的使命和追求,只要以上这些超国民待遇带来的收益还大于转换身份的成本,“假外资”就不会停止到国外“镀金”的步伐｡

(二)相关管理部门的监管盲区与部分地方政府盲目的招商引资行为是假外资存在的外部条件

目前涉外监管的各个职能部门仍是条块管理,各自为政,监管盲区较多,缺乏真正有效的沟通机制和联合监管的合力｡同时,很多地方政府把招商引资作为一项任务指标层层下达给各个部门,并明确制定了奖惩措施｡一些地方政府部门和个人在政绩考核任务的压力和招商引资奖励政策的激励下,即使明知是“假外资”项目也一路开绿灯放行,甚至出现纵容和鼓励辖内企业非法购买外汇资金,成立“假外资”企业的情况｡

三､“假外资”的危害

(一)造成国家税收严重流失

以秦皇岛市为例,A企业是秦皇岛市的一家优质民营企业,根据33%的税率,每年交纳的所得税一般在1500―1800万元｡2004年借海外上市趁机“变身”,如愿地享受到了“免二减三”和15%的所得税税率的外企待遇｡在未来5年内,A企业将少缴纳所得税近6000万元｡从A企业的例子可以看出,“假外资”企业通过转换身份获得一系列税收优惠的行为,实质上是变相的逃税行为｡此外,在优惠期内,“假外资”控制的其他企业往往通过关联交易等方法,将利润转移到享受税收减免的企业,进行“集体逃税”｡优惠期满后假外资企业更是采取各种转移定价手段,将境内企业利润向零税赋的离岸金融中心转移,进行“国际逃税”｡

特别需要指出的是,“假外资”转移利润的行为必然会造成外资企业虚假的账面损失和偏低的利润､投资回报率,影响了不明真相的外商来华投资的积极性｡

(二)为资本外逃埋下隐患

“假外资”由原来的内资企业变为外商投资企业的过程,实际上是境内资产所有权向境外转移的过程｡境外“镀金”之后,“假外资”便可合法利用境内外公司之间的关联关系,通过利润汇出､撤资清算等方式将实现资产的跨境转移｡因此,假如国内经济金融形势发生较大波动时,假外资便可利用这一渠道抽逃资本,进而加剧宏观经济和金融市场的动荡｡尤其许多“假外资”企业是依靠银行信贷维持经营,若这一渠道被不法分子用来套取银行资金,则将会给国家和人民造成重大资产损失｡

(三)严重影响国际收支数据的准确性

由于目前“假外资”身份的“合法性”,我国的国际收支统计尚无法反映其真实身份｡失真的统计必将导致制定和调整外汇政策的基础数据不准确,误导决策层的外汇政策取向,从而出台不符合国际收支真实情况的外汇政策｡特别是当误差积累到一定程度时,很可能导致债务危机或外汇支付困难｡

(四)造成不公平竞争,扰乱正常市场秩序

内资企业通过海外镀金变成“假外资”后,对于其它内资企业而言,显然是一种人为的不公平竞争｡如果长此以往,国内企业越来越多把心思放在拉关系以获取“假外资”身份上,而不是全心全意提升自身的市场竞争力,不利于我国建立和完善公平竞争的现代市场经济体制｡

四､应对“假外资”的对策建议

(一)借鉴国际经验,树立“大安全”监管理念

目前,我国采取注册地原则作为甄别外资的标准,这一做法也使得“假外资”得以大行其道｡而国外在这方面的做法值得借鉴｡如美国对返程投资实行“长臂监管原则”,如果一旦追查发现投资者是境内居民,不仅不视为外资,还要追究其相关责任｡此外,他们把与境内公司控制人基本相同的境外公司不视为独立公司,只是作为境内公司的一个部门进行监管｡建议借鉴“长臂监管原则”,树立新的“大安全”的监管理念,将涉外金融安全保障职能扩展至海外｡

商委､外汇､税务､工商等涉外管理部门对外资企业的管理犹如“木桶原理”,其中任何一个管理环节出现漏洞,都会导致整体管理水平的下降｡建议在统一现有各部门规章的基础上,对商务､工商､外汇､国资等管理部门的行政监管程序做出统一明确规定,并建立相关项目协调机制,构成一个综合的“大安全”涉外监管体系,以避免因条块管理所形成监管盲区｡同时,在外汇､商务､工商､财政､税务､国资委等涉外监管部门之间建立一个用于相互沟通的信息交流平台,借助信息平台实现审批信息共享,形成监管合力｡

(二)重新构建我国外商投资企业优惠政策制度,为内外资企业创造公平的市场环境

为了保持目前的利用外资势头,我国仍须给予外商投资企业一定的优惠政策,但应与目前的优惠政策有所不同:一是对于在老､少､边､穷地区投资,且投资期限在10年以上的内外商投资企业,给予统一的免税期､减税期和优惠税率;二是对于从事公共基础设施开发､农业综合开发､以及交通､邮电通讯和环保等项目投资,且投资期限在10年以上的内外商投资企业,给予统一的免税期､减税期和优惠税率,以重点鼓励特殊行业的发展,待有关行业发展到一定程度时再予以取消;三是对于在非老､少､边､穷地区或者非特殊行业投资的外商投资企业,应与内资企业实行同等的政策｡

同时,对于同一行业领域､同一经济发展水平的地域,制定全国统一的外资政策,杜绝各地方､各部门自行制定不符合WTO平等原则的涉外法规和政策｡

(三)转变浮躁的政绩观,理性对待经济发展和招商引资工作,防范引资工作中的个人道德风险

各级地方政府要正确理解发展的含义,统筹兼顾,以实现地区经济全面､协调､可持续发展为工作目标｡在招商引资过程中,把工作重点放在加强管理,规范外资引进上,从注重“量多”向注重“质优”转变,从以优惠政策引资的模式向以完善的投资环境引资方向发展｡同时建立均衡的长效政绩考核体系,注重实效､注重长远利益,严格防范招商引资过程中工作人员的个人道德风险,从根本上消除“假外资”的生存空间｡