城管执行难问题的调研报告

××市城市管理局(行政执法局)

为了加快我市现代化国际城市的建设进程，切实把××建成为具有中国特色、中国风格、中国气派的国际化城市，进一步提升城市管理水平，构建和谐社会，我们结合国内外先进城市的管理经验，对深化城市管理综合执法机制，解决对违法自然人执行难的问题进行了专题调研。

一、综合执法对违法自然人执行难的现状及原因

当前，我国大部分城市都设立了城市管理综合执法队伍，对违反城市管理秩序的行为进行管理和执法。多年来，我市在这一领域进行了不懈的探索。1998年××区在全国进行了首次试点，拉开了综合执法改革的帷幕；2001年11月，市政府出台了《关于开展相对集中行政处罚权试点工作的决定》，赋予城市管理行政执法部门9个方面的行政处罚权；2006年7月，我市又在龙华、布吉等6个街道办开展了街道综合执法试点，将计划生育、食品安全、劳动保障等12个方面的执法权纳入综合执法范围，使执法内容增加到21个方面；2007年3月，市委、市政府决定全面推行街道综合执法，综合执法改革进一步深入。实施街道综合执法后，体制上实现了重心下移，提升了基层执行力；机制上实现了执法资源高效整合，形成了合力，提高了效率。实践证明，这些改革一步比一步深入，一次比一次力度大，使我们一直走在全国前列。但是，历次改革均没有解决好对违法自然人执行难的问题，使之成为改革进一步深化的瓶颈。

(一)综合执法对违法自然人执行难于到位

综合执法管理的对象主要是针对自然人，对违法自然人执行难的问题一直是矛盾的核心和焦点，这一问题在全国范围内具有共性。目前，我市综合执法对法人违法行为的执行比较到位，主要原因是法人有财产、经费、名称、组织机构、场所，产生违法行为后，执法部门有条件申请法院强制执行。2006年度综合执法对法人违法行为的处罚案件总数为20135宗，绝大部分当事人自行履行，其中172宗当事人拒不履行，经申请人民法院强制执行，全部得到履行，对法人处罚案件执行率为100%。但是对自然人违法行为的执法却难以到位，2006年，全市查处乱摆卖、乱张贴、乱涂写、乱丢乱吐、私宰生猪、无证诊所等以自然人为主体的违法行为近250万宗。在现场执法中违法者大部分不予配合，甚至暴力抗法(仅去年暴力抗法事件达253宗)，执法人员手段缺失，调查取证和现场制止违法行为非常困难，对违法自然人罚款处罚的决定自然人根本不予理会，执行到位的情况几乎为零。

(二)综合执法对违法自然人执行难的原因

自然人的违法行为主要有以下几个特点：一是普遍性。据调查，乱吐乱丢、乱摆卖、乱涂写、乱张贴、非法屠宰、无证行医、无证经营等违法行为100%是自然人所为，乱搭建、违法建筑等行为约95%是自然人所为。二是动态性。自然人违法行为多表现为时间上、空间上的不确定性，乱吐乱丢、乱摆卖、乱涂写等行为无规律可循，随时随地都可能发生。三是反复性。由于违法成本低廉，大部分的违法行为呈反复性和经常性，违法自然人往往在被执罚后，常常重蹈覆辙。综合执法对违法自然人执行难，究其原因是多方面的：

一是法律法规对执法后续保障手段设定的缺失。现行法律法规对违法自然人设置的处罚条款主要是罚款、暂扣物品或拆除，但对这些处罚条款能否执行到位没有设定后续保障措施，也就是说对自然人违法后不接受处罚如何处理，没有规定，致使违法者逍遥法外、不惧执法。一些违法者之所以敢于与执法人员公开对抗，根本原因在于法律设定上对违法自然人不能采取强制执行措施，尤其是当违法问题成规模后，更是无从解决。

二是执罚手段严重不足。综合执法人员对违法自然人，无法核实其住址、职业等基本情况，如果当事人拒绝配合，有时连违法行为人的姓名都无法知道。当事人不履行处罚决定时，没有任何有效的手段对其制裁。另外，处罚决定即使得到履行，对当事人的名誉、权利等也没有影响。部分外来流动人员反复地进行违法活动，客观上形成"弱势执法者，强势违法人"的尴尬局面，法律的尊严和权威受到挑战。

三是执法"对事不对人"，缺乏威慑力。执法行为是对被破坏的社会秩序和管理秩序强力纠正的手段，应当具有威慑力，教育和震慑他人。但目前综合执法机关对抢建私房、无证诊所、无证经营等自然人的违法行为，只要其没有对他人造成人身伤害的，只能对建筑物强行拆除，对经营场所查封，对物品暂扣，对违法者不能采取拘留等限制人身自由的措施，往往是"你拆我建，你来我走，你走我来"，降低了执法效率，增加了执法成本。

四是认识上的误区。综合执法针对的大多是"弱势群体"，由于缺少强制力，违法者大多没有认识到自己行为的违法性，容易产生对抗情绪，执法现场难于控制，加上少数市民不理解，个别媒体甚至有"妖魔化"城管的倾向，使综合执法举步维艰，陷入"管与不管"均招致非议的两难困境。

二、深化综合执法改革的必要性和可行性

随着城市化进程的加快，城市人口越来越多，而××非户籍人口占总人口比例达85%，情况十分特殊。如不能实现对违法自然人的有效管理，就会造成城市秩序混乱、环境恶劣、治安堪忧，从而影响和谐社会的建设，影响整个城市社会经济的健康发展。在综合执法事项中，涉及自然人违法行为最为普遍，从某种程度上说，突破了行政处罚对违法自然人执行难的瓶颈，也就实现了对城市管理秩序的有效维护。因此，解决行政处罚对违法自然人执行难的问题迫在眉睫。

(一)发达国家和地区的经验为我们提供了成功的范例

通过对日本、韩国、新加坡、香港、台湾等国家和地区的研究，其共性部分是：没有专设城管执法队伍，凡涉及对违法自然人执法的事项，一般都由警察执行，并赋予了强有力的执行后续保障措施。

1、日本、韩国警察管理城市的做法。《参考消息》曾刊登《没有城管队，日本靠"法"管城市》的报道，重点介绍日本警察按照《轻犯罪法》管理城市的情况。日本已于1948年实行《轻犯罪法》，将危害社会或影响公共秩序的事项都定性为轻犯罪，其中大部分内容是针对城市管理事项，比如乞讨或唆使乞讨、随地吐痰、随地大小便、乱丢垃圾或鸟兽尸体、污染或毁损他人房屋、破坏公用设施等，并且设定了罚款、拘留、或二者同处，都由警察负责执行处罚。韩国几乎是照搬了日本的《轻犯罪法》的模式。

2、香港对违法自然人的管理。一是法律设定了对人的管束措施。香港法律不仅规定了罚款处罚，而且大部分都规定了监禁的罚则，专门对付违法自然人。如对流动非法摆卖制定了严厉的法律，《公众卫生及市政条例》(第132章)第83至86条，规定无牌贩卖的，第一次定罪罚款5000元，每日罚款300元及入狱1个月；第二次定罪的罚款10000元，每日罚款300元及入狱6个月。《公众洁净及防止妨扰规例》对随地吐痰、乱抛垃圾、非法张贴和犬只便溺弄脏街道等违法行为规定了严厉的罚款，最高罚款额5000元至25000元不等，或监禁6个月。二是规定了当事人提供虚假资料的法律责任。警察在发出罚款通知书时，要求违例人提供姓名、联系电话、住址及身份证明文件，如违例人未能提供所需个人资料及出示身份证明而又没有合理解释，即属违法，可被罚款最高5000元。任何人士故意提供虚假或误导的资料，一经定罪，可被罚款5000元及入狱6个月。三是执法中可以对自然人进行管束。程序法中规定，执法人员可以拘捕小贩及违反环境卫生的当事人，可以将其带至警察署进行审查和监控。

3、新加坡对违法自然人的管理。一是重典治乱。新加坡是世界上社会管理秩序最好、环境最洁净的国家，其良好秩序得益于严厉法典。1966年，新加坡通过一部以维护市容为目的著名的《破坏法》，重惩涂鸦及破坏公私财产的行为，对在政府公共建筑物上张贴广告、标语或喷漆，不但处以高额罚款，还对违法行为人施以3-8鞭的鞭刑，这种严厉的处罚，在世界各国法律中少见。影响较大的迈克.费(micheal

fay)涂鸦事件。新加坡一个豪华住宅区的车辆，连续两周被发现涂污，警方便派人埋伏，逮捕了一名16岁的香港人徐志豪，经审讯，供出18岁的美国人迈克.费，警察到其家中搜出很多公共场所的告示牌。迈克.费被控53项罪名，454件涂鸦行为，被判4个月徒刑、3500元新币罚款和6下鞭刑。由于美国媒体及总统克林顿呼吁，被赦免2鞭，共执行了4下鞭刑。二是法律授予对人的管束权，执法人员手段充分。新加坡《公共环境卫生法》对如何查处、拘捕、定罪违法行为人设立了专门的规定。(1)对无证流动摆卖、处置废弃物、公共场所抛垃圾等违法自然人，警察、公共卫生官员或者行政长官书面授权的公共官员不需要授权可以行使逮捕权，并送交地方长官法庭，处不超过1000美元的罚金，对于再犯或者继发犯罪处不超过4000美元的罚金，或者不超过3个月的监禁，或者可以并罚。(2)为了确认被逮捕人的身份，警察、公共卫生官员或者公共官员可以要求被逮捕人提供必要的身份证据。(3)收到通知的人，如果不能根据通知要求出庭，法庭将因此发出对该人的逮捕令。(4)无故不出庭接受处罚的，可判处2000美元的罚金，或者2个月的监禁。(5)对不知道违法人员姓名和住址的；违法人员拒绝提供他的姓名和住址的；或者已经提供了姓名和住址，但有理由怀疑其准确性的，警察、公共卫生官员或者行政长官授权的公共官员可以逮捕他认为犯有或者有理由相信已经犯有本法或者相关条例规定的任何人员；并可以扣押依照被逮捕的人员，直至查清他的姓名和住址。

(二)国内部分城市实行了警察配合综合执法的做法，为解决行政处罚对违法自然人执行难进行了初探

通过对*等国内部分城市的考察，其共性部分是：警察通过各种方式配合城管执法，部分解决了对违法自然人的执行难问题。目前，国内设立警察配合城市管理执法的有*、*、郑州、济南、无锡、宝鸡等40多个城市，其中*、*、郑州等成立了城市管理警察支队，济南专门成立了城市管理警察分局。从各城市的运作效果来看，警察配合的方式在一定程度上提高了综合执法的权威性，遏制了暴力抗法事件的发生。我市也曾于2003年实行了巡警配合城管执法，全市100名巡警，共设7个城管巡警中队，分别配合市、区城管部门执法，运作三个月后因某种原因被取消。但从运作效果来看，暴力抗法明显下降，执法效率有所提高，执法环境有所改善。2006年4月针对非法行乞、乱派发卡片、兜售假发票、路边招嫖、私刻公章等五种城市管理顽症，专门成立了公安城管民政联合执法大队，对××、福田辖区五种顽症进行严厉打击，有效净化了市中心区的城市环境，维护了城市秩序。

但是，这种警察配合执法的做法只是一种临时性的配合方式，在一定时间段对专门事项所采取的措施是有效的，但不是稳定的、持续的运作机制；更重要的是，这种做法没有从根本上明确警察管理城市的主体资格问题，警察只是配合城管队伍执法，遇有暴力抗法事件才介入，对违法行为的调查取证、案件查处仍以城管执法部门名义执行，警察不行使对违法自然人的身份调查、留置、传唤等权利，没有成为真正的执行主体，就不能从根本上解决行政处罚对违法自然人执行难的问题。

(三)实现警察管理城市，是适应××社会经济发展的需要

××社会经济发展持续增长，成为经济最活跃的城市之一，吸引了大量外来人口进入，户籍人口与非户籍人口比例严重倒挂，户籍人口196.83万，实际管理人口超过1200万。人口的快速增长给环境资源和城市秩序带来前所未有的巨大挑战，一部分人依靠从事无证诊所、无证经营、私宰生猪、乱摆卖、制假贩假等违法行为进行谋生。这些违法行为涉及人身健康和公共安全，情节严重的会演变为犯罪行为，潜在的社会危害性极大，严重影响"和谐××"的建设。目前，我市综合执法从9个方面增加到21个方面，处罚条款从291项增加到583项，执法任务比原来扩大了2倍多，而且集中到综合执法部门的大都是针对违法自然人的处罚权，因此，通过执法人员身份的转换，由警察管理城市实现对这部分人的有效管理非常必要，利用警察对自然人约束的强制力，可以预防此类行为演变为犯罪行为。在城市中，可真正实现只有警察一支队伍来管理社会秩序和城市管理，方便市民，减少执法队伍，营造更加安全和谐、秩序井然的城市环境和发展空间。同时，在一个城市内由警察来维护社会治安和城市环境、城市秩序也是国际主流的管理模式。

(四)××具备实现综合执法人员警察化的条件

作为改革开放的窗口城市，自主创新是××发展的源动力，目前我市城市硬件环境已基本完备，在管理体制与机制上的创新上大有空间。一方面具有综合配套改革实验区的优势。××是经国务院确定的综合配套改革实验区，中央要求我们在一些重大问题上要改革创新，为全国建立示范，这是我们进行体制机制创新，实行警察管理城市试验非常有利的大环境。另一方面具有特区立法权的优势。××尝试过警察管理城市的做法。1995年，颁布实施了《××经济特区人民警察巡察条例》，成立了巡警队伍，对非法乞讨、非法摆卖、非法张贴、非法养犬、吐痰便溺、乱倒垃圾等破坏市容环境的违法行为进行执法，并规定了警察查验身份权、盘问检查权、留置权、传唤和强制传唤权、临时约束权等对违法自然人执法的后续保障手段。该部法规至今未废止，这是我市深化综合执法体制改革具备的法律基础。

三、解决行政处罚对违法自然人执行难的对策与建议

针对制约城市管理的这一瓶颈问题，我们应该充分发挥自身优势，广泛学习发达国家和地区的成功经验，敢于创新，大胆突破，在××率先成立城市综合执法警察部门。具体建议是：

(一)利用现有巡警机构建制，整合综合执法队伍

我市根据《××经济特区人民警察巡察条例》建立起来的巡警队伍，在近几年公安机关面向基层的机构改革调整当中，一线巡警都直接配置到了基层派出所，但市、区两级巡警机构建制还在。巡警机构的这种状况，为我市破解行政处罚对违法自然人执行难问题提供了条件。可以考虑市城管行政执法监察支队与市巡警支队合署办公；区城管行政执法监察大队与区巡警大队合署办公；街道城管行政执法队加挂巡警队牌子；市、区、街道三级均实行一套人马，两块牌子，城管执法支队、大队、中队的执法人员全部转为警察，执行《××经济特区人民警察巡察条例》，统一行使纳入街道综合执法范围的处罚权。在管理体制上实行双重领导，警务由公安部门负责，日常管理和业务安排由城市管理部门负责，人事和经费以城管部门管理为主。此种体制的优点有：

1、毋需增加人员编制。这支队伍不动用公安的原有力量，而是从现有行政执法人员中转换，改换现有执法人员身份，在机制上进行优化，仍然实行重心下移，在街道进行综合执法，只是赋予综合执法人员警察身份，将综合执法人员纳入警察序列，这样既不增加行政成本，又有利于减少执法队伍种类，同时强化了城管执法刚性、权威性和威慑力。

2、法律上不存在障碍，可操作性强。表现为两个方面：一是××早在1995年就颁布了《××经济特区人民警察巡察条例》，其中大部分内容是针对城市管理领域的违法行为，执行主体是警察，规定了警察如何在城市管理领域中对违法行为实施处罚。还规定了警察留置、强制带离等后续执行措施。但由于《条例》实施时我市治安形势比较严峻，警力不足等种种原因，该条例中有关城市管理方面的处罚规定没有得到执行，现在勿需修改，恢复执行即可。二是综合执法的法律依据是《行政处罚法》第16条的规定，纳入街道综合执法的21个方面的处罚权可以相对集中到城市管理行政执法部门，同样，也可以相对集中到执行力更强的城市管理巡警部门，因为巡警部门也是行政机关。

3、资源互补，实现城市管理和社会治安双赢。我市是全国最大的移民城市，户籍人口与非户籍人口比例严重倒挂，城市管理和治安管理是最为严峻的社会问题，通过恢复和整合巡警队伍，充分发挥城管部门和公安部门的优势，既可以解决对违法自然人执法难的问题，又解决现有警力不足，同时兼顾社会治安的问题，还能解决集中执法、规范执法的问题，可谓一石三鸟。

(二)逐步完善《××经济特区人民警察巡察条例》

《××经济特区人民警察巡察条例》与日本的《轻犯罪法》有异曲同工之妙，内容涵盖了城市管理的方方面面，主要规定了路面上和公共场所的社会治安、城市秩序、城市环境等方面的执法处罚，是一部关于自然人轻微违法的综合性处罚法规，并规定了巡警的查验身份、检查留置、强制传唤等执行手段，已将大量的城市管理内容纳入其中。如第一条就规定了巡警的职责是"为维护××经济特区(以下简称特区)社会治安和公共秩序，加强城市管理，保护公民合法权益"；第四条规定了"巡警巡察以治安管理为主，同时维护城市管理秩序"；第八条第六款"维护城市管理秩序，制止和查处乱摆卖、乱丢垃圾废物、破坏市政公用设施和园林绿化、违反规定携犬进入道路广场等行为"。

整合队伍后，可以根据实际情况对该法规进行完善，并逐步理清巡警队伍综合执法的范围，做到法定化。一是成立法规修改工作小组。对《××经济特区人民警察巡察条例》进行修改完善，扩充范围，将现行综合执法内容涉及对违法自然人处罚的事项纳入其中，使它成为综合执法的依据。二是对法律责任设定，要敢于突破。《××经济特区人民警察巡逻条例》中规定了警察对自然人违法行为执行可以采取留置、强制带离等手段。这一手段恰恰能破解行政处罚对违法自然人执行难的难题，因此，在法律责任设定上不仅要规定罚款，而且要解决罚不到款怎么办的问题。可以参照国外采取罚款、拘留或二者并处的方式，对初犯者从轻处罚，对重犯者或累犯者则重罚。

(三)可以逐步尝试引入司法配合机制

只有有效执行才能维护法律的权威。许多国家和我国香港、台湾都设立了针对自然人一般违法行为的快审法庭，实现了行政执法与司法机关的紧密配合，以维护法律尊严。由于综合执法涉及面广，案件数量大，为进一步提高执法效率，建议市、区人民法院内部设立综合执法专门法庭，专职负责审理当事人对综合执法机关做出的行政处罚不服提起的行政诉讼；受理城市管理综合执法部门提起的当事人拒不履行已经发生法律效力的行政处罚决定案件的强制执行。

(四)区域试验，跟踪测评，分步推进

推行综合执法"警察化"，是对街道综合执法体制的进一步深化，涉及面较广，影响面较大，应当遵循区域试验、跟踪测评，循序渐进的方式稳步推进。一是成立综合执法体制改革领导小组，制定《××市综合执法警察化实施方案》；二是选择面积小和人口少的盐田区进行试点；三是经过一个阶段的试点，对试点成效进行全面、科学测评，在总结经验的基础上进一步完善，择机在全市推广。

综上所述，这一体制创新不仅能有效解决目前我国高速城市化过程中带来的城市管理问题，同时也与国际接轨，是××建设国际化城市的一大举措，更为关键的是它将成为我国行政管理体制上的一次重大而有意义的创新。