政府投资工程项目代建制投资控制管理评价研究

【摘要】政府投资项目实施“代建制”是由政府选择有资质的项目管理公司，作为项目建设期法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，促使政府投资工程“投资、建设、管理、使用”的职能分离，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。而在实际实施管理过程中发挥出不可替代的作用，同时也表现出一些不足，本文就此切入，展开分析，并给出一些对策，仅供参考。

【关键词】政府投资工程项目；代建制；管理；问题；对策

1 政府投资项目实施“代建制”模式所表现出的优势

首先，代建单位是通过招标选择的，是专业从事项目投资建设管理的咨询机构，它们拥有大批专业人员，具有丰富的项目建设管理知识和经验，熟悉整个建设流程。这样可行性研究等工作不仅能达到国家规定的相关深度要求，更重要的是还能满足项目后续工作的需要。在采购过程中，代建制采用多道环节的招标采购，竞争充分，无论是投标代建的单位还是投标前期咨询、施工或设备材料供应的单位，将会尽其所能，以合理的报价提供优质的技术方案、服务和产品，这不仅有利于降低项目总成本，还能起到优化项目管理的作用。

另外，代建制为政府投资项目引入了更严格的以合同管理为核心的法制建设机制，在满足项目功能的前提下，保证项目的投资、质量和进度达到要求。由于使用单位与代建单位的委托合同一旦确定，不得随意改动，代建单位将全心全意做好项目的计划、组织、控制和协调工作，使用单位则侧重于监督合同的执行和代建单位的工作情况，对项目的实施一般不能无故干涉。同时，项目审批部门根据国家政策审批项目的建设内容、投资、规模和标准，并下达项目建设计划和资金使用计划。

还有，代建制的实行将打破现行政府投资体制中投资、建设、管理和使用四位一体的模式，使各环节彼此分离、互相制约。使用单位不再具体介入项目前期服务、建设施工及材料设备采购等环节的招标定标活动，代建单位在公开、公平、公正的环境下进行招标和定标，这将有利于遏制政府投资项目建设过程中腐败现象的发生。

2 政府投资项目实施“代建制”模式表现出的不足

首先，实行代建制的本来目的是希望通过代建方使建设单位从非专业领域工作中摆脱出来，不必承担这些单位无力承担的专业责任与义务。但是当代建行为的法律关系不清时，建设单位在签定协议时，就可能有这么一种情况，通过委托代建，建设工程的民事责任风险转移了，但更重要的行政责任乃至刑事责任的风险并没有转移，原因在于代建制度并不是一个法定制度。国家行政法规规定的建设单位的责任与义务以及建设单位违法的责任追究，包括对单位主管领导的责任追究，并没有因民事性质的委托而转移。现阶段的代建单位因有限的代建取费而不愿承担更多的代建责任，同时建设单位也因风险并没有或无法完全转移而对委托代建持疑虑态度，合作双方这种背反的期望目标便对建设工程项目产生各种不利的影响，在工程建设过程中，扯皮、纠纷、责任推卸等情况时常发生。对于代建制度的顺利推行当然是十分不利的。

另外，根据国家法律法规规定，监理单位在工程建设过程中，应当承担工程质量、进度、投资控制义务和对项目的合同管理，信息管理以及工作协调责任。而目前的代建制度，代建人在工程实施过程中所承担的权利与义务也大致如此。如果不能有效地处理好两者之间的关系，可能会对工程建设产生副作用。同时，项目的组织实施工作由项目管理公司来完成，而在政府投资领域的项目管理中，前期准备工作的难点之一就是大量的房屋拆迁和土地征用问题，而过去这些工作往往是依靠政府的强有力的行政推动，并适时制定和调整相关政策来保证工程进度，表现的是政府行为，而运用代建制后，则改为管理公司完成此项工作，作为企业，操作起来也并非易事。

还有，由于代建制企业与相关政府部门的裙带关系，自然形成一种行业保护主义、地方保护主义，将极大的阻碍代建制企业的市场竞争，对代建制企业的长远发展是相当不利的。加上我国目前的代建制行业，项目管理人员的专业水平都很高，现场实践经验较多，但知识面偏窄，综合协调管理能力较弱，尤其是经济、商务、管理、法律等方面知识和能力不足，缺少项目经理、双语人才、复合型人才，而熟悉国际惯例，能从事国际工程咨询的人才就更少。另外我国代建制企业的人员组织结构也不够合理，考核机制也尚来健全，且培训经费缺乏，缺少专门培训机构。

3 政府投资项目实施“代建制”模式发展对策

首先，完善法制建设，改变经营机制。现阶段，由于代建制度出现而产生的风险转移问题，主要因为委托代建的法律不明确，以及责任无法转移的情形，应通过立法来确立代建制度，将委托代建后的行政责任转移给代建人。根据代建制的地方法规，代建制服务领域为政府投资项目，但近年来我国的投资主体结构已发生了很大变化，民间投资和境外投资所占的比重越来越大，工程咨询公司针对服务对象的变化，其服务范围、服务层次和服务内容都将发生重要变化。与国家投资相比，民间投资和境外投资对管理咨询企业服务的要求更严格甚至是苛刻的。首先，对管理咨询企业的服务范围要求的非常宽泛，从投资机会的研究到项目投产甚至到日后的经营管理。其次，在服务层次方面，除保留建议和评审外，将扩大到编制投资项目经营计划，提供项目经理或经营管理人员或班子，使管理咨询企业达到参与投资甚至对投资承担相应层次责任。第三，国内管理咨询企业目前工作内容的主要依据是建设项目经济评价方法与参数，由于投资主体的变化，这套方法与参数对民间投资和境外投资的通用程度受到考验。民间投资和境外投资对投资利润率更为敏感，在资金的运营管理上更强调低成本和高效率。另外这些投资中的相当部分还存在着各式各样的制约条件，有些境外投资本身就带有投资领域的通行的游戏规则，根据投资者的要求及时调整自己的工作内容。因此，国内的管理咨询企业应该有计划地在各方面进行必要准备，以适应由投资上体变化出现的市场需求的变化。

另外，深化体制改革，建立现代企业制度。在我国具有代建制资质的企业，几乎都是隶属于某一个政府机关，有的甚至就是政府机构的原班人马，对外挂出一个具有企业性质的牌子而已。现阶段，这个明显带有垄断色彩的行为对于企业的发展有着得天独厚的效果，但对于企业的长期发展是相当不利的，行业的垄断限制了竞争。我们应该借鉴国外的经验，采用合伙人或股份制的形式对企业作出体制改革，用现代企业管理的理念，深化企业的人事制度改革和分配制度改革，加强企业员工的凝聚力，以适应未来社会发展的需要。

还有，要加强从业人员素质培养，增强企业核心竞争力。代建制企业属于“智力服务业”，它与其它产业的主要区别在于它的成果是在从业人的知识、经验和智力中产生的，为此从业人员的素质极为重要，这不仅要求从业人员有较高水准的专业知识，还要通晓有关法律、心理、社会及相关科学知识，要有较强的语言表达能力、敏锐的思维能力等，除此之外，还要承担法律和社会责任。

4 结束语：

总之，政府投资项目实施“代建制”模式表现出一定的优势，同时揭示了代建制在推行过程中存在的一些问题，这就需要强调完善代建制的制度体系，加强代建企业自身建设及行业建设。

参考文献：

[1]国务院关于投资体制改革的决定，2004年7月。

[2]韦芳．我国政府投资项目推行代建制的发展对策研究［Ｊ］北方经济．2008（2）.10

[3]孟宪海《代建制相关问题之研讨》，载《建筑经济》2005年第12期。（来源：互联网）