资源型财政:支柱将倾

资源型财政，由于资源不可二次开发的原因，其危机实质上开始于资源开采的最初。但由于各种原因，很少有行动保障资源开采殆尽之后财政收入的可持续性。而资源税改革的推进，资源型地方财政收入的向好更是让人们放松了对危机的警惕。

虽然我们很少发现有资源型城市减缓对资源的开发，但随着资源越采越少，资源型财政的危机也在逐步逼近。

未雨绸缪的克拉玛依

“我们以石油兴城，没有了石油，可能我们什么都没有。”新疆维吾尔自治区克拉玛依市财政局某工作人员接受采访时显得忧心忡忡。

克拉玛依是一个典型的资源型城市。中石油、中石化西北地区许多办事处就设立于此，由最开始的几千人钻探队发展到现在沙漠中的石油重镇，克拉玛依人显然对这个地方抱有深厚的感情。

“所以我们更想知道，一旦石油和天然气资源开采殆尽之后，财政收入究竟应当从何而来。对我们来说，资源收入不是‘主要收入’的概念，而是‘惟一收入’。”这位工作人员说。

或许只有这样的地方，才会更加真实的感受到资源消耗的切肤之痛。由于地理环境等原因，依靠土地出让金支撑全部财政收入并不现实，而同样是因为这些原因，依靠与资源无关的企业发展财源也非常困难。

克拉玛依市财政在得到了市领导的首肯之后，做出了一个意料之中的决定：依靠石油资源转型。

昆仑燃气集团副总经理陈博告诉记者，到2015年，克拉玛依计划油田年产原油能力达到1600万吨以上，年产天然气的能力达到100亿立方米，实现大油田向大油气田的历史性跨越。

看起来克拉玛依依然在依靠资源，但陈博告诉我们，克拉玛依醉翁之意不在酒。发展天然气产业，也变相的说明克拉玛依自身对单纯石油资源的珍惜。克拉玛依正在走一条前人没有走过，甚至很少考虑过的路。

克拉玛依财政人表示，克拉玛依正在大力发展的三大产业是指金融产业、信息产业、旅游产业。这三大新兴产业与克拉玛依传统产业关联度较高，都是外向型的产业，效益空间大，解决就业能力较强。

但财政部财政科研所区域经济研究室主任傅志华表示，克拉玛依如果只依托准噶尔盆地的油气来生存和发展，显然是一座典型的资源型城市。克拉玛依财政的转型之路未必轻松。“这些产业虽然都有较高的效益，但从发展条件来看，在克拉玛依发展这些产业的难度很大。”他说。

克拉玛依财政表示，眼下克拉玛依市依托昆仑银行和国有商业银行发展的金融产业，依托成熟的“数字油田”经验发展的信息产业，依托特殊的自然风光和地形地貌发展的旅游产业已初具规模。但这些产业都还处于一个先期的发展和投入阶段。究竟产出如何，现在还是一个未知数。

遏制衰落

作为资源型城市，克拉玛依只是一个问题相对鲜明的例子。傅志华把这些面临转型甚至财源再建的资源型地方财政称为“资源衰落期财政”。他认为，面对着如甘肃省白银市，玉门市等等资源枯竭的“前车之鉴”，考虑好今后财政的持续发展问题，现在已经不早。为此，他根据各种资源型城市财政的现有情况，为资源型城市持续性发展开出了几条药方：

对于这些处于资源衰落期的资源型城市面临的转型成本问题，傅志华认为，应当明确各级政府财政共同承担的原则，特别是要明确中央财政和省级财政承担必要的转型成本。

他说，目前我国已经有一批资源型城市开始进行经济结构转型，如辽宁省阜新市明确将转向“现代农业”，有些城市甚至提出搬迁问题，如甘肃省玉门市等。其中最大的困难之一是资金来源问题，即如何筹集转型或搬迁所需的巨额资金。

“显然，单靠本来就困难重重的地方财政肯定不行，必须由中央财政拨款并给予政策扶持。这实际上是对这些城市过去对国家贡献的一种合理的补偿，符合社会主义市场经济的效率和公平原则。”他说。

其次他表示可以考虑在中央财政和省级财政设立资源型城市补偿基金。比如通过加大资源税力度以及从重要资源产品（包括石油、天然气、煤炭等）涨价收入中提取必要份额等作为基金来源，主要用于资源枯竭城市转型所需的建设，包括解决普遍存在的地面沉陷、固体废弃物堆放、水资源破坏等特殊生态治理问题，以及转型过程中的职工生活保障、必要的基础设施建设等。

最后，对于成熟期、成长期以及新开发的资源型城市，应当未雨绸缪，设立地方财政长期稳定基金。根据国际经验试行设立长期稳定基金，是确保资源型城市财政经济长远稳定发展的有效举措之一。具体来讲，可以由国家按照一定的财经指标统一确定“资源型城市（县、区）”的标准，凡符合标准的地方政府均可享受相应的政策，通过立法设立地方财政稳定基金，依法从本地资源性收入中提取必要的部分作为地方财政稳定基金的来源，在资源枯竭时用于弥补地方财政收入不足，以及用于地方经济转型。

总之他认为，对于地方资源型财政问题，财政主动考虑比被动考虑要好，早考虑比晚考虑要好。摸清情况，分类指导，从制度建设上着眼于长远安排，应当是我们的基本原则。

资源型财政出路

在我们的采访中，不止一个资源型城市财政表示，遏制资源型城市的财源枯竭，一方面固然需要当地政府有可持续发展的想法，不能“一届资源养一届人”，单纯因为追求财政收入的高增长和劳民伤财的“政绩”而无节制耗费资源；另一方面，我们的刚性资源消耗也是资源型城市即将枯竭的元凶。

傅志华表示，单纯经济学原理中的供求关系如果不加以控制，那么会有更多的资源型财政面临枯竭之后的尴尬局面。比如近年财政部大力推行的“金太阳”工程，和在水利工程、风力发电等项目中的大量投入，其实都是在为资源型城市“分流”。在这方面来说，资源型财政和土地财政有异曲同工之妙。财政最终不可能永远靠“卖资源”来支撑起整个地区经济发展，趁这些“资源”还能保证我们看起来依然华丽的经济增长速度的时候，我们是否应该考虑一下，有一天这些都没有了，我们该怎么活下去？