加快牧区社区发展 建设和谐新牧区

一直以来,“三牧”问题得到政府以及社会各方面的关注和重视。实施“双权一制”的牧区改革，加强牧区基础设施和社会保障建设，推进畜牧业产业化发展，在切实加强提高农民收入、促进农村牧区发展方面都做了许多努力。牧区草场双承包在特定时期调动了牧民生产积极性，但传承生态文明的草原游牧文化载体也同时发生了变化。随着社会市场化的发展，草原生态问题导致畜牧业承载能力退化、牧民收入增长滞后社会经济增长等，在新牧区建设中面临着更多需要积极应对的新情况。我们为此走访和考察了内蒙古锡林郭勒盟、呼伦贝尔盟的一些牧民合作与组织。在考查的牧民合作组织中，巴彦托海嘎查合作经济的社区现象及其效果给了我们一些新的启示。

一、巴彦托海嘎查的过去与现在

内蒙古呼伦贝尔草原南部的鄂温克族自治旗巴彦托海镇巴彦托海嘎查是由鄂温克、达斡尔、蒙古、汉等多民族组成的牧业嘎查。巴彦托海嘎查土地面积141815亩，8.8万亩平地草场，共有牧户140户，总人口506人，党员27名。1995年以前嘎查中大多数牧户处于贫困状态，全嘎查仅有3户砖瓦房，嘎查集体所有固定资产只有2间空房和80亩撂荒地。实施牧区“双权一制”草场双承包中，分了4.8万亩打草场，户均草场400亩左右。

1995年乔玉芳任鄂温克族自治旗巴彦托海嘎查任副嘎查长兼嘎查党支部书记，与支部的两位成员一起，筹划组建牧业协会组织。从此这个贫困的地方发生了翻天覆地的变化。牧民的人均年收入从1995年不足1200元，增加到2007年的6000多元，户均固定资产达到30万元以上，好的达到了50万元。当年的贫困牧民已经全部摆脱了贫困过上了新生活。2007年嘎查盖起了办公楼，同时建了5栋牧民公寓，其中1栋为老年公寓。牧民家庭通了自来水、送了电。嘎查规划的10.2公里公路，2007年完成了5.5公里公路，2008年计划完成4.7公里。

二、巴彦托海嘎查推进合作经济的基本模式

巴彦托海嘎查推进合作经济采取的是嘎查党支部加协会管理的办法。协会在嘎查党支部领导下设理事会和监事会，下设奶牛协会、肉牛协会、牧羊协会等6个专业协会。协会是以社会公益化方式运作的服务型合作组织，主要为牧民的春耕秋收，对接市场，进行行业协调、行业自律、行业自我服务提供协会担保，并规范行业的经营管理，引导牧民走一体化、产业化、集约化的经营之路。

专业协会的管理体制与运作机制以奶牛协会为例。巴彦托海嘎查奶牛协会是巴彦托海嘎查推进合作经济的基础。奶牛协会于2001年5月正式注册。协会会员有两种身份。大户注资的股份会员和出300元会费的普通会员。大户注资到协会的具体项目上成为协会项目的股东，根据项目经营情况分红。大户注资的股东会员和普通会员均享受同等的协会服务。协会不定期收取会员费，主要用于嘎查正常办公文件和材料、各种培训、参加会议等费用支出，用完再收。专业协会下设6个会员小组，每组2个组长，1个带着剩余劳动力出去从事二、三产业，另外1个专门负责畜牧业。不论是否会员，每组负责20多户牧民，每月开1次小组会。筹建初期，协会成员自筹资金68万元，依靠嘎查组织资源申请农业综合开发草原建设资金42万元，申请防灾基地建设项目资金6.75万元，贷款45万元，初始投资161.75万元。协会发展不仅对奶牛饲养管理科学化、市场开发、稳定价格、降低成本、统种、统收、统一规划、分户管理起了重要的作用，解决了分户投资大、季节性生产的浪费，解决了单户难已办到的问题，所有者和使用者的权益得到了保障，促使嘎查养牛业可持续快速健康有序地发展。2006年统计，仅养牛卖奶1项，28户贫困户户均收入3-4万元，富裕户1年收入15-16万元，中等户收入6-10万元。同时协会坚持“龙头企业+基地+牧户”的畜牧业经济产业化经营原则，积极发展二、三产业。到2007年140户牧民已经全部成为协会会员，协会的集体经济达到622.95万元，在嘎查级组织的宏观控制上发挥了重要作用。

奶牛协会发展起到了良好的示范效应，嘎查组织抓住各种机遇，先后组建了肉羊协会、牧羊协会等各类专业牧民协会组织。例如肉羊协会，不仅惠及了本嘎查17户养羊户，还带动全旗178户养羊户的入会合作。牧羊协会则以经营种羊为主，给牧羊的牧民带来了更多价值空间以及增收致富的机会。

三、巴彦托海嘎查合作经济的影响与变化

巴彦托海嘎查推进的嘎查党支部加协会管理模式，在推进牧民经济合作组织发展，构建和谐新牧区方面发挥了非常重要的作用，取得了积极效果。在考查中我们发现，巴彦托海嘎查合作经济的影响已经不仅仅是局限于1个或几个专业协会的层面上，而是建立在嘎查级组织的区域影响力和控制力层面上。巴彦托海嘎查产生的最重要的变化是，经过几年的运作与发展，已经形成了经济功能、教育功能、感情功能、社会参与功能和社会控制功能5大牧业社区功能的基本框架，并且成为推进嘎查合作经济可持续发展的重要动力机制和社会环境基础。

（一）经济功能

协会立足本嘎查的资源和实际自然条件基础，积极进行各种经济及商业活动，为牧民创造牧业发展空间，增加多方面的就业，提高了牧民的收入水平。突出地方一是推动牧业专业协会发展，通过行业自律与监管、引导、服务，带动本嘎查的牧业生产不断向高度化发展。过去家家户户的牛羊最多不过10来头。目前嘎查家家户户都有奶牛专业户，大户一家有40头高产奶牛。二是抓项目，办实体，扩展嘎查的二、三产业，提供增收途径和富裕劳动力的就业。现在嘎查有材料厂、矿石采砂厂、建筑队和与东来顺合作的肉类食品加工厂，与北京韩元房地产开发公司合作的空心免烧砖厂等，此外还争取政府支持较小少数民族的农村清水饲料地、草原建设项目，自来水、水泥路项目，电力项目、远程教育，多种经营项目，还有小少民族脱贫项目等。三是为牧民提供贷款担保和贴息贷款协商服务，争取政府贴息贷款，解决了一家一户不能解决的牧业金融信贷问题，扶持牧业生产和基础设施建设。例如建设奶牛村时协会担保的牧民个人贷款，新建牛舍抵押购置高产奶牛的贷款、政府扶持较少民族的贴息贷款等。几年来争取政府贴息600万元左右。四是统一面对市场，集中采购高产奶牛、统一送奶、统一租用草场种草等等，减少市场环节、降低生产和经营成本，抵御市场风险，增加了牧民的收入。例如2006年旱情严重，买1捆草要20多块钱，协会集体租了草场，带着牧民去打草，核算起来11块钱1捆，降低成本接近50%。再如送奶，二道贩子哄抬物价，兑水掺假，收1公斤奶最低要赚牧民2毛钱。协会购置了送奶车并配备了质检设备，1公斤奶只要5分钱，承包送奶的牧民每趟还可以收入400元左右。既控制了收奶质量和奶价，又为牧民降低成本增加了收入。

（二）教育功能

协会组织通过多种方式不定期对牧民进行知识、信息及价值观的灌输。比较典型的，一是制定扶持嘎查牧民大学生的政策。对富裕户考上大学的每人奖励1000元；对人均收入低于3000元的家庭，孩子上大学每学期由支部资助2000元；残疾家庭孩子上大学支部每学期资助3000元；贫困户考上大学的嘎查承担一半学费，残疾人家庭实在供应不起的学生，协会不仅要供学费，还要保障生活。以此鼓励牧民子女接受高等教育，提升知识能力，拓展视野，提升价值观。到目前总共资助了28个大学生，资助费用40多万。同时为嘎查发展培养了后备力量，毕业的大学生已经回来了7个，综合服务站的兽医就是农大毕业回来的，整个配种、改良、防疫都由他们来做。二是建立远程教育中心。有7台电脑供年轻牧民以及孩子们看看远程课件、查查资料，接受更多的教育，学习到国内外的先进经验。三是进行不定期的生产技术短训。协会从北京农大、各省的农业口请专家，利用会员会费打印资料，复印教材，每年至少搞6~7次培训，进入冬天农闲最少1个月培训1次。仅2007年就开展了9次这样的培训。

（三）感情功能

正如乔玉芳说的“这是一个家庭，把自己当成一家之长，要爱护自己的牧民。无论贫或富，大家都是平等的……”。从协会采取的小组2带20户牧民的会员体制，到开展的“党员三结合致富链”活动中党员“一帮一”，发展到党员“两帮一”、“三帮一”，以及协会对贫困户、残疾和孤寡老人的资助和帮扶、关爱，协会坚持以人为本的管理理念，营造了牧民间的互相支持和帮助氛围，也满足了牧民在感情上和物质上的需要。嘎查42户贫困户除3户孤寡老人由嘎查救济外已全部脱贫，2006年又开始实行了牧民休养金制度，所有60岁以上的牧民会员，不管生活富裕不富裕，每年享受劳动休养补助金1500元。现在全嘎查上下都去关心那些最贫穷的牧户，协会拿出资金来扶持贫困户，大家都特别拥护，每次拿回来项目，大家都互相谦让，总是先给最贫困的会员，亲和力越来越强，已经形成了人人互相谦让，事事济贫济困的新风尚。当初15户参加这个协会后想让更多的人参加，嘎查打4辆出租车到各家去接人，前面接了，后面就往回跑。现在不仅全嘎查的牧户都主动加入了协会，外嘎查的牧户也有加入协会的了。

（四）社会参与功能

协会已经成为巴彦托海嘎查牧民参与社会的主要途径。主要体现在，一是协会为牧民建立了与政府和企业的联系，与东来顺、蒙牛、伊利等大企业建立的牧业产业链，牧民把嘎查组织看作联系社会的桥梁。二是协会的组长凭与牧民联系的桥梁和纽带的作用，把协会的事和老百姓沟通，把老百姓的事及时反映到协会来。牧民无论什么事儿都依靠协会，协会和嘎查党支部会到什么季节该干什么都安排好，形成了牧民对嘎查组织的依赖心理。三是协会把落实牧民的决策权、监督权作为密切党组织与群众、协会与会员关系的关键，从规范嘎查议事决策程序入手，建立了嘎查党员议事、嘎查两委联席会议、嘎查牧民大会等制度，规范了村务公开，将嘎查草牧场租赁、集体经济收入支配使用等情况及时向牧民会员公开，并坚持每季度召开1次由嘎查全体党员和牧民代表参加的“民主议事日”，通报嘎大事项，牧民直接参与决策和监督，做到了嘎查每一项决策都经嘎查党员和牧民会员共同讨论决策，并通过经常交流，形成了一种共同面向社会和参与市场的合力。

（五）社会控制功能

突出的是在嘎查草原生态保护的控制上。嘎查的草场面积小，又承包到户一部分，养羊太多草场破坏快。为了控制草场生态，卖低产羊养高产奶牛，建立了奶牛村；牧羊户饲养种羊，通过提高牧羊价值来控制生产头数；租赁草场，把嘎查的育成牛、羊赶到载畜量不足的嘎查去放；按小组统一布局草场轮牧，一个小组有6个隔带；发展二、三产业，壮大集体经济，提高牧民收入，从而提高牧民控制放牧头数的承受能力。现在嘎查近3万亩放牧场，牛控制在2000多头，羊控制在1万只，做到了嘎查草场可以控制在合理载畜量下而不会影响到牧民收入。

四、巴彦托海嘎查合作经济发展的启示

由巴彦托海嘎查合作经济发展我们可以得到一些重要的启示。

启示一：嘎查社区的建设与发展是推进牧民合作组织可持续发展的重要基础

巴彦托海嘎查短短的时间内发生如此大的变化，究竟是什么原因呢？嘎查党委书记乔玉芳认为是支部加协会起到了重要作用。从区域发展的角度看，巴彦托海嘎查支部加协会的组织化模式使牧民组织化提升到了嘎查级的组织化水平，从而营造了巴彦托海嘎查牧业社区的政治、经济和文化氛围，使得这种嘎查级组织化服务成为提升整个牧区社会的综合发展能力的重要基础。

牧民的组织化是以具有“牧民”身份的“人”的组织化，有面对市场、维权等具体而明确组织行动朝向，没有地域或缺少具体边界的牧民组织形式，其治理与发展的直接结果是提高组织成员的行动能力。而嘎查的组织化是通过嘎查社区建设而达致的牧民组织化形式，以嘎查聚合体，如各类专业协会、社会团体为参与单元，以全面建设牧区社会为手段，以提升牧区整体生活价值为目标，嘎查牧民全体参与的嘎查社区的组织化实现形式。嘎查社区建设有明显的地域边界，是为提升整个牧区区域的综合发展能力服务的。这种嘎查级的牧民合作组织形成了“进行一定的社会活动、具有某种互动关系和共同文化维系力的人类群体及其活动区域”的牧业社区发展基础，使得以在嘎查地域有着共同生活方式、信仰、背景、利益及功能的群体有了成员集体身份以及归属感。在社区内成员彼此之间有了更为密切的交往、互相照顾、关心、合作、支持和依赖。透过社区对成员的保护和集体行动，成员可以了解他们所共同关心的问题，并更能有效地保障集体和个人的利益，组织牧民更广泛地参与社会，并为社区发展作出贡献。

从当前牧区的普遍情况看，牧民的组织化程度低，其重要原因是嘎查级组织的服务功能弱，牧业社区的政治、经济和文化氛围没有形成。牧区普遍缺乏自主地建立契约化组织的传统，牧区在实行家庭“双权一制”以后，更导致牧民个体经营的独立性、分散性，集体经济因素中集体资产所有权的缺位导致其收益私人化，弱化了嘎查级组织的服务功能，由此影响了集体资源对嘎查级事务的推动作用。而机会不足和能力不足是牧民个体的最大弱势表现，大多数处于发展初期的合作组织仍然面临着人才缺乏的问题，市场经济环境下牧区外出务工的年轻人越来越多，人口流动因素使已组织起来的牧民合作组织成员的素质有进一步降低的趋势，牧民专业合作组织内生性相对不足，必然给其可持续发展带来了诸多问题，嘎查经济和社会发展相对工业化发展严重滞后，牧民生存和生计问题受到影响，环境建设能力不足，特别是通过牧民合作来提供公共产品，比如良好的生态环境这样的公共产品难度很大。这一切都使得牧民组织化程度低的问题显得尤为突出，也使得提高嘎查级组织化水平，加快牧区社区建设与发展，尽快改善这一状况的任务显得尤为迫切。

启示二：充分发挥基层组织推进牧区社区建设与发展的作用

从巴彦托海嘎查合作经济发展的经验看，在推进牧区社区建设与发展中，作为牧区基层组织的嘎查党支部和嘎查委员会起着至关重要的作用。发挥牧区基层党组织在推进牧区社区建设与发展中的作用着重在以下几个方面：一是积极推进基层组织创新，增强嘎查组织的影响力和凝聚力；二是充分发挥牧区基层组织在志愿服务中的重要作用；三是发挥党员积极参与社区管理与服务的主体能力，扩大牧区社区工作的覆盖；四是适应牧区社区建设需要，改善基层党组织的知识结构；五是发挥基层组织在嘎查社区建设中的政治核心作用，把党建工作同社区建设融为一体。