牧区合作经济发展中的制度与政策思考

20世纪80年代，面对经济体制改革，国内就要不要合作经济展开了一系列争论。经过近20多年的理论与实践探索，就社会主义市场经济条件下，合作经济的意义和价值达成共识：合作经济有利于提高农牧民市场谈判地位、增加农牧民收入，也是建设社会主义新农村新牧区的重要组织形式之一。2007年颁发的“农民专业合作社法”，为农牧民发展合作经济奠定了法律基础。

一、合作经济与制度安排

从制度经济学的理论观点看,从解放初期到改革开放以来,牧区合作经济组织由诱致性制度变迁为主，脱变成强制性制度变迁为主的历史。诱致性变迁和强制性变迁可定义为前者指一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁，后者是由政府法令引致的变迁。诱致性制度变迁中的规则变动、修改，需要得到受它所管束的一群（个）人的准许，因此，它的变迁需要创新者花时间与精力去与其他人谈判以达成一致意见。

解放初期到20世纪50年代中期，根据牧区的现实经济社会发展阶段，内蒙古党委和政府，特别是在乌兰夫卓有远见的领导下，大力提倡和鼓励牧民自愿组织的、多种形式的合作经济组织。当时牧区合作经济的主要形式有两种。一种是互助组，包括临时季节性互助组、合群放牧互助组、常年互助组；另一种是牧业合作社。

内蒙古牧区合作经济从互助组到牧业合作社的发展，由于尊重了制度选择主体的生产方式、文化传承、自发性与自主性，解决了不少亟待解决的问题。这主要是：第一，发展了畜牧业生产力；第二，更加合理地利用了草原；第三，提高了自然抗风险力；第四，使一部分牧民改变了贫困。

从1956年至1958年的短短3年内，将牧业互助组改造为牧业合作社，再由牧业合作社改为。这一过程也伴随着将牧民的私有牲畜变为集体牲畜，即完成了公有制的目标。

牧区体制从1958年到20世纪80年代中后期存在了近30年。在草场利用方面也有比较合理的成分值得借鉴。它有冬春夏秋季四季草场。内蒙古草原手册中有如何利用四季草场的具体技术措施，在每一个季节草场里再如何划区轮牧，这些模式就是根据在草场利用方面的实践总结出来的。

解体的根本原因，是将个人利益与集体利益相对立，集体利益侵蚀个人利益。为什么成功不了呢？除了产权结构问题外，在管理方式、分配制度上不仅复杂化，且推行平均分配制度。组织制度复杂化以后，增加了组织内部的运行成本，影响了组织运行效率；推行平均分配制度，影响了一部分能人的积极性、创造性，是导致组织解体的重要原因之一。

20世纪80年代中后期，在农村推行家庭联产承包责任制，在牧区推行草畜双承包政策，确实提高了一部分人和一些地区的劳动生产率，但是在牧区，对那些不易分配到一家一户的草场、种畜，强制推行草畜双承包政策，带来了一系列的生态问题、经济问题。如家庭经营制度打破了草原畜牧业原有的适度规模畜群和按不同畜种、畜群划分的劳动分工，导致家庭经营的“小而全”；不能实施合理的轮牧、放牧制度，从而在一定范围和程度上加剧了草原的退化；畜产品产出量小，生产交易成本高，在市场竞争中处于弱势和被剥夺的地位；由于资源占有和分配不公，牧区贫富差距拉大。

近年来牧区产权制度改革的核心内容是强化私权，弱化公权。虽然获得了一定的效率，但损失了公平与公正，同时也损失了生态和可持续发展的后劲。因此，从长期的历史发展看，只有恰当地匹配公权与私权的关系，才能解决效率、平等与可持续发展的问题。

从历史的经验教训来看，牧区合作经济是由诱致性制度变迁为主蜕变为强制性制度变迁为主的历史进程。就法律和政策干预来说，牧区合作经济组织经历了适度干预（牧业初级社、高级社）、过度干预（）和自由放任（20世纪80年代后集体经济的服务功能丧失，诸如家畜改良防疫无人过问，畜产品交易成本上升，草原不能有计划地、规模化经营等问题）时期。

草牧场产权制度的变革与合作经济的发展具有内在联系。草牧场产权制度改革的基本内容是草牧场使用权落实到户，30年不变，对明晰草原经营与管理中的责、权、利具有重要的意义。但是许多地区因人口多、牲畜多，户均草牧场面积小，加之地貌、草原等级、牧道、水源等外部环境分布不均衡，导致两种结果：一是不少地区承包到户的草牧场由于面积过小不能满足牧草再生―轮牧的起码规模条件，造成对草牧场的强度、重复利用，成为草牧场沙化、退化；二是不少地区草场名义上划分到户，事实上很难做到，并导致大户对小户、无畜户草场资源的事实上剥夺。

我们认为，草牧场产权制度变革的核心内容是建立草牧场的明确产权主体：相对完备和独立的集体所有权、相对完备和独立的个人使用权、体现集体所有权与个人使用权的相对完备和独立的司法程序。在现实生活中，产权主体的具体表现形式可以是以“户”为单位，也可以是联户、股份、租赁、有偿转让等多种形式。

另外，牧区合作经济组织是在产权明晰、多重产权组合基础上实现草牧场规模利用的有效组织载体。只有形成多重的牧户之间的联合、分工合作、互助，才能管理好规模适度的“五畜”，最有效的利用草地资源和共同抵御自然和市场风险。

二、牧区合作经济的制度需求与供给

牧区合作经济组织的健康有序发展，既需要尊重诱致性制度变迁所体现的主体性、自组织性和原创性，也需要适度利用强制性制度变迁所体现的规范作用。通过深入研究，我们需要识别近几年来牧区出现的形式多样的合作经济的属性、功能，并以此区别那些类型的经济组织是原创性的，即来源于一定群体利益的内在需求的自发性组织。

比较成功或成熟的牧区经济合作组织或协会的形成一般具备以下条件：一个或几个有能力、善经营、具有一定社会责任感的领导者同身边的共同利益群体经过较长时间的谈判、协商，达成一致意见，再经过试错与共担风险的实践后逐步形成。从我们有限的经验观察看，一个比较成熟的牧区经济合作组织（或协会）要经历5―8年的成长期。

牧区合作经济的组织形态、联合形式非常丰富与多样化。从组织载体的性质、组合形式看，包括公司、合伙人、协会、牧户、事业单位等机构之间的多重组合；从组织所服务内容看，包括畜牧业生产、加工、运输、土木建筑、饲草饲料地的种植、饲草料的购销、畜产品的销售、畜牧业生产过程中的技术服务（改良、育种、疫病防治）等。从发起人身份看，包括嘎查长主导型、本土“能人”主导型、外来“能人”主导型以及“公司+协会+牧户”等类型。

第一种类型是嘎查长主导型合作经济组织模式。此种类型在内蒙古牧区具有普遍性（相对成功的案例较多），其主要特点是嘎查长为主导的协会组织(协会可以是紧密型的――由会员间的股份合作，也可以是松散型的――收取服务费，提供信息、技术等服务，但不直接参与交易)为协会成员提供各种服务，也兼顾为全体嘎查成员提供必要的服务。嘎查长主导型合作经济组织的主要优势是能够充分利用集体经济所拥有的权力（例如草场所有权的发包方、监管草场使用权流转等等），即作为民选的一级村民自治组织领导所拥有的相关权利或权威，包括为实现公平或公益目标的组织动员能力，整合资源的能力，获得政府提供的优惠政策或扶植性项目的机会。嘎查长主导型的合作经济组织也存在着不足或风险，即在缺失充分的民主监督和评估工作绩效的体制下，潜在着或有意无意地成为错误政策、错误项目的执行工具，嘎查经济或行政管理职能与协会或合作经济事务之间的权限混合等。

第二种类型为本土“能人”主导型合作经济组织模式。这些能人一般具有较强的合作和公益意识，善于生产经营管理，与外界市场对接的能力较强，经验较为丰富，同时个人财富有一定的积累，能够分担一定的集体经济风险。此种类型的主要优势是制度、规则明确，目标单一，可能获得的经济效益适度，人文社区凝聚力、影响力较强。不足的方面主要体现在与嘎查集体经济或嘎查领导目标发生冲突时，可能会遇到较大的阻力，影响合作经济的健康发展。

第三种类型为外来“能人”主导型合作经济组织模式。外来“能人”主导型合作经济与第二种本土“能人”主导型合作经济有许多共同之处。不同之处是外来“能人”主导型经济组织的资金可能更为雄厚，与外部市场对接的能力更强，获得经济利益的机会更多。不足或劣势的方面是可能受到当地非利益相关群体的排斥，因过度追求经济利益而蚕食本土人文文化和社会习德。

第四种类型为“公司+牧户”模式。这种组织形式能否有效地的运行，关键在于公司与牧民之间签约合同的内容和契约执行中的可靠性、安全性。利益共享、风险共担原则的执行，需要有很好诚信和有效的相互制约条件及开放的、对等的市场信息作为保证。在实践中，往往会出现这样的情况，由于公司与牧户在占有市场资源、资本、技术、信息等方面的不对称，其实际的利益分配更多地向公司一边倾斜，而牧户在短期内又很难具备观察、监控对方的能力；另一方面，由于牧户在技术能力、资金等方面的条件制约，有时在生产中不能按要求的技术规程操作，一旦出现风险，又不能合理分担其中的必要部分，给公司造成预期外的损失。另外，由于土地资源的稀缺性，农产品价格增长空间较大，农民有毁约的潜在可能性。

上述组织形态与联合形式将随着经济发展的目标、条件及其个人选择偏好的改变而发生变化。例如，一个成熟的协会可能随着目的、条件的改变会自然演变成一个公司或一个真正意义上的合作经济组织（成员的股金相等、决策权平等），即由松散型的合作经济组织向紧密型的合作经济组织演化，从兼顾不同身份（嘎查长、嘎查书记、会长、董事长等）向单一企业法人身份转换，从单一经济目标向兼顾社区利益、弱势群体利益等多重目标转变。我们的政策制定者应当根据这些组织演化规律做出及时的反馈，即制定出具有良好规范和引导作用的规章制度或政策法规。例如，我们在乌审旗看到政府在积极参与、监督公司与协会之间建立规范化的契约合同，以保障合作的长期稳定与互利互惠。牧区合作经济的健康、有序发展需要对牧区合作组织进行深入的、因地制宜的、跟踪式的制度需求研究。对不同发育阶段的合作经济组织给予不同的政策制度安排和针对性强的项目支持。即我们的政策制度和项目支持一定是建立在科学研究与综合经验评估相结合的、牧民充分地参与基础上的，其形式更多地以引导式、扶植性、规范化的制度建设为主。

在研究中发现，近几年牧区合作经济组织（或协会）的数量增长较快，但真正发挥功能和作用的组织却比较少。究其原因有不适当的政策导向，其中包括以合作经济组织（或协会）的数量增长作为评价相关政府机构的政绩，以项目为诱导作为扶持合作经济的外部条件等。例如，内蒙古一些地区在不适宜开垦的干旱草原区对联户开发饲料地的项目给予优先支持，很可能会导致在发展合作经济名义下的新一轮开垦草原的态势。

如何支持合作经济，支持合作经济的思路应该放在哪，切入点应该放在哪？如果把西方的合作社照搬进来，或者把农村合作经济的经验照搬过来，都不是正确的路径。怎么才能寻找到正确的路径？其中一个重要的原则是牧区多样化的制度模式和多样化的合作模式的建立，必须让牧民充分地参与进来。如果没有这个前提，推进合作经济的模式，可能会帮倒忙。我们研究合作经济，需要总结和研究一下合作经济的前身――协会。协会是多种多样的。协会的模式、协会的成长、协会遇到的问题，会为合作经济将来的发展模式提供很重要的思路。但是这种模式的建立一定不能是外在化的。学者研究了一个模式就告诉牧民，“你们要建立这个模式，然后按这个模式走。”结果成功的少，失败的多。因此，必须充分尊重和体验牧民自己对制度的理念，充分吸收牧民对制度的创造性要素，然后跟他们讨论、协商，逐步创造一种内在演化的制度与外在设计的制度相协调的制度模式。从如今的法律及政策环境来看，我们一方面有机会选择和出台针对牧区合作经济组织的适度干预政策，另一方面也潜在着过度干预的风险。因为我们的管理体制和管理者素质更适应于自上而下的决策过程，尽管其管理成本低，效率高，政绩明显，但长期风险大。适度干预政策需要自下而上的政策决策，需要民主的管理体制，需要较高素质的服务型管理人才，尽管其效率相对低，管理成本高，但长期风险小。