加快牧区经济发展促进牧民增收的财政政策选择

一、内蒙古西部牧业旗和牧民收入的基本状况

内蒙古西部11个牧业旗占地面积为424848平方公里：草原面积为24万平方公里，占全区33个牧业旗草场总面积的42％：截至2008年，西部11个牧业旗总人口120.36万人，农牧民人口35万人，其中，在牧区从事牧业的人口有12万人。草原类型属于荒漠、草原化荒漠、荒漠化草原、典型草原。气候干旱，降水量少，草原生态系统退化严重，限制了牧业经济的发展。

2007年西部11个牧业旗GDP总值500亿元，财政收入合计68亿元，其中，财政收入超过3亿元的旗有6个，超过10亿元的旗有3个：2008年，西部11个牧业旗中，GDP最大的是鄂托克旗，为155亿元；牧业产值最大的是四子王旗，为7.35亿元；财政收入最多的是鄂托克旗，为21.62亿元。

随着牧区经济的发展，西部11个牧业旗牧民的收入水平有着不同程度的提高。从2008年的统计数据看，牧民纯收入最高的是包头市的达茂旗，牧民收入为7598元；收入最低的是巴彦淖尔市的乌拉特中旗，牧民收入仅有2000元。从2008年各牧业旗的牧民收入结构看，政策性收入占的比例为6.67％～22.4％，生产经营性收入为75.6％～91.33％，财产性收入极少。

二、西部牧业旗牧业经济发展和牧民增收存在的问题和面临的困难

(一)牧民增收缓慢，牧民的收入与农民的收入已出现差距

牧民的收入低于农民的收入。2008年牧民平均每人年收入为5568元，比农牧民平均每人年收入低183元：从2008年各牧业旗牧民每人的年收入情况看，牧民的收入较农民的收入低500―1400元。除去一次性增收因素(因退牧还草、转移、转产而一次性处理牲畜等财产的收入)外，牧民与农民的收入差距就更大了。

虽然随着牧区经济的发展，牧民的收入有不同程度增长，但牧民的增收幅度与当地的经济和财政收入增长不协调。以2008年牧民年收入最高的包头市达茂旗为例，牧民收入的增幅也明显低于GDP和财政收入的增幅。

(二)部分牧民尤其是牧区生态移民的致富成为难点，返贫现象不少

占有草场面积小的牧民和一些新增的年轻牧户(草牧场面积总数一定，但牧区的人口又在不断增加，新增的牧户获得的草牧场很少)现在仅能维持生存，由于占有的草场面积小，基础母畜少，限制了牧业生产的扩大，无条件增收。问题更为突出的是牧区的生态移民，其转移进城或聚居的目标在各级政府的大力帮助下正逐步实现，但由于牧民的综合适应能力差，其移出后的产业转移有较大的困难，实现下一步的政策目标(稳得住、能逐步致富)就有相当的难度。调研过程中发现，转移牧民中五六十岁的老人在领取退牧还草补贴、养老保险、低保等生活补贴后，能够维持正常生活；30岁以下的牧民多数文化素质在初中以上，适应能力较强，培训后大部分能够实现就业转移：最为困难的是30―50岁的牧民，除了能放牧外，几乎没有其它方面的社会就业技能，而且受多年来生活习惯的束缚，适应新环境的心理准备不足、适应能力差，再加之，其文化素质低、学习能力差，因此这部分牧民的就业转移和实现“稳得住”的目标有相当的难度。从生活状况看，转移进城后的大多数牧民除了居住条件有改善外，收入有不同程度的减少，生活消费水平有不同程度的下降。调研过程中发现，牧区生态移民的致富已成为一个最棘手的问题，无论是在实践中还是在政府下一步的工作规划中，目前均没有探索出一个成功的致富办法。实践中。有的旗采取加大财政补贴来供养牧民，从发展的角度看，这种方式对牧民的生产经营、就业没有激励功能；缺少激励机制的财政补贴毕竟不是长久之计。

(三)牧业基础设施建设薄弱。抵御自然灾害的能力差

目前，草原生态系统发生了严重的退化，要求部分牧民的生产方式由散放式饲养转变为舍饲、半舍饲养殖，草场的利用方式也转变为休牧、轮牧等。近年来草原生态系统退化现象严重，极端气候时有出现，自然灾害的发生频率增加，而多年来牧民从事散放式饲养，舍饲养殖需要的基础设施建设很少，导致畜牧业经济抵御自然灾害的能力差，受害的风险也逐渐加大。

(四)传统的以家庭为单位的牧业生产方式与市场经济要求的现代化大生产不适应

西部11个牧业旗的牧业生产方式还是以家庭为单位的牧业生产方式为主，草牧场流转经营仅在规划中，专业合作组织、互助组织很少见，规模化、集约化的生产方式尚未形成，与市场经济要求的专业化、标准化、效益型生产不适应。

(五)金融服务机构少、产品和形式单一，不能满足牧区各经济体的信贷需求

调研过程中发现，能真正为农牧民生产、生活过程贷款的金融机构只有农村信用社。农村信用社为农牧民放贷的形式常见的有小额信用贷款、担保贷款、联保贷款三种，其中最为普遍的是小额信用贷款和联保贷款。目前。农牧民普遍反映的问题是小额信用贷款的贷款金额与牧业生产的资金需求之间的差距较大，解决不了生产中的实际问题：担保贷款和联保贷款虽然贷款金额大一些，但审批手续复杂，等待审批的时间长，而且还贷周期短，与牧业生产的周期差距很大，不能满足各经济体发展牧业生产的信贷需求。

(六)生态保护与数量畜牧业带动下牧民增收之间的矛盾突出

多年来，数量(头数)畜牧业的发展有效地促进了牧民的增收，直至现在仍然在发挥着重要的作用，但同时也造成了严重的超载、过牧，破坏了草原生态系统。草畜矛盾是西部11个牧业旗普遍存在的矛盾，牧区草牧场生产能力低、畜牧业发展后劲不足：近几年实施的草场改良、草原建设项目效果不佳，革牧场退化的趋势并没有得到有效的遏制。而大多数牧民的增收点还是在增加牲畜数量，且是散放式饲养，缺乏牲畜改良、集约化养殖等效益型养殖的观念，这与干旱草原急需修复存在着尖锐的矛盾。

(七)牧民之间的贫富差距逐渐拉大，低收入的家庭占有相当比例

据调查，乌兰察布市约有12％的牧民生产生活十分困难，他们大多缺乏基础母畜，没有扩大再生产的能力，增收无望，发展水平原地踏步，甚至出现下降的趋势。出现这种现象的历史原因是草场分配不均衡，从牧区实施牲畜作价归户后，出现了有投资能力的少数牧户围封大面积草场，而多数牧户草场面积小的现象。这些牧户起步晚、收入低，扩大牧业生产受到了草牧场的制约：而占有草牧场面积大的牧户，因占有生产资料较充足，逐渐富裕起来。

三、促进西部牧业旗牧业经济发展和牧民增收的政策建议

(一)建立、健全投融资体制和机制，确保资金供应

在市场经济条件下。筹措支牧资金

必须解放思想，广开门路，扩展主体，分散风险，提高筹措资金的效率。建议采取以下途径筹集资金：

各级财政拨款。可通过直接投资、财政补贴和财政转移支付等手段来实现支牧。

各牧业旗往往资源富集，建议当地政府在管理当地矿产资源开发企业过程中一定要实行严格的环境保证金制度，这是一条切实可行的筹资途径。

在国家的生态税改革结果尚未最终公布的情况下，为了筹集生态修复资金，建议自治区各级财政根据实际情况采取生态修复附加费的形式收取一定比例的资金，作为专项资金用于支持牧区生态移民。

积极培育专业互助或合作组织，加强管理，并赋予各专业组织一定的融资功能(入资的牧民成为股东)。既可调动牧民的生产积极性，也可推进牧业专业化、集约化、规模化经营。

(二)科学管理，创新资金使用模式，发挥财政资金的乘数效应

为了提高资金的使用效率，筹集到的支牧资金可以根据需要设立生态移民基金、就业培训基金等专项基金，而且基金的使用与管理应组建专业规范的基金管理公司，采用市场化的方法和规则去运作，强化投资风险约束机制，建立专家评估体系，完善项目立项办法和审批程序。在具体项目资金管理方面可以采用招投标的方式对社会公开招标。以降低项目的成本，提高资金的使用效率：设立专项基金，建立基金的投资决策系统，健全资金管理与运行机制是有实践探索价值的资金管理模式。此外，建议以项目或旗县为单位整合支牧资金，便于发挥资金聚集的规模效应。

(三)大力支持牧区金融服务形式的创新

针对目前牧区金融服务存在的上述问题，金融系统须从四方面人手创新牧区的金融服务形式和产品：第一，农村信用社需增设在牧区的服务网点，扩大覆盖面：第二，农村信用社要进一步增大政策性支牧信贷资金总量(目前要求支农支牧资金量占总量的70％)。同时，国有四大商业银行在牧区设有的营业网点须拓宽业务范围，增加一定比例的支牧信贷业务：第三，上级银行管理部门要下放支牧信贷业务的审批权力，简化审批程序，缩短信贷审批时间，便于牧民及时安排生产，同时，要延长还贷周期，增大信贷力度，制定与牧业生产周期和资金需求量相适应的信贷制度，彻底改变目前借贷周期与牧业生产周期不适应、信贷资金量不能满足牧业生产资金需求量的现状：第四，在增大信用贷款、联保贷款比重的同时，要因地制宜、因时制宜地创新金融服务形式，更加有效地支持牧业生产，改善牧民生活。

(四)积极探索并建立财权、财力与事权相匹配的财政管理体制

各级政府应明确划分在支持牧区经济发展、促进牧民增收这一方面各自应该负责的事权范围，避免相互推诿，并合理分配财权和财力，使其相互匹配，保证支牧政策的有效落实。此外，在财政管理系统运行的过程中要积极探索以奖代补的资金管理机制。并将其制度化。

(五)财政支持要突出重点，以点带面

各级财政应从自治区西部牧业旗目前的实际情况出发，发挥公共财政、民生财政的职能，重点支持如下几方面的工作，带动牧区经济发展、牧民有效增收，实现牧民率先达小康的目标。

1，大力支持培育牧业产业化龙头企业。发展牧业生产是促进牧区经济发展和牧民增收的根本途径。牧业产业化龙头企业在促进牧区经济发展和牧民增收的过程中具有不可替代的作用。各级财政应积极筹措资金，分期稳定投人，重点扶持具有地方特色、资源优势、市场基础和一定科技含量的牧业产业化龙头企业，保证每个牧业旗县至少有一个成规模的牧业产业化龙头企业。

2，积极支持成立专业合作社、行业协会等专业互助组织。专业互助组织是发展现代畜牧业经济必需的条件之一。各级财政要在预算中列专项经费用于扶持专业互助组织的成立、发展和壮大，重点扶持一批能为旗县牧业产业化龙头企业配套服务的专业互助组织。此外。建议进一步深入调查研究，赋予专业互助组织在一定权限内的合法融资职能。

3，各级财政要设立农牧民转移就业培训基金，同时整合“阳光”和“雨露”工程的培训资金，扩大基金规模，分类培训转移的农牧民。针对牧民的培训尤其要注意如下几方面：第一，对转移进城的牧民而言，适应性培训比专业技能培训更重要，适应性培训的累计时间应该延长至1-3年，达到真正转变其观念、改变其生活方式和提高其适应能力的目的：第二，对转移后从事集约化、规模化种植、养殖业的牧民，要加强种植和养殖技能的培训：第三。转移就业培训要因人而异，因职业而异，采取多样化的培训方式(如参加职业学校教育、社会化大生产实践等)，不能仅限于很短时间内的集中培训。

4，各级财政积极筹措资金，设立针对牧业生产和牧民生活的专项补贴，建议将其列入财政预算。改良补贴：为了达到既能促进牧民养殖增收。又能保护草原生态系统的目的，建议各级财政根据当地实际情况及时增设改良补贴。

良种补贴：为了保护、保存一些优良的地方畜种，各级财政要有计划、分步骤地设立地方良种补贴，并根据财力状况适时设立与改良补贴相衔接的良种养殖补贴。

退牧还草补贴：国家财政的退牧还草补贴5年期已经结束，在新的补贴还没有延续的情况下，建议自治区各级财政继续发放退牧还草补贴，以巩固已经取得的生态修复成果。

牧机具购置补贴：为促进现代畜牧业的发展，该项补贴参照农机具购置补贴办法实施。

牧业生产资料综合补贴：具体补贴办法参照农业生产资料综合补贴实施。

风力发电和太阳能设备购置补贴：建议将该项补贴列入家电下乡补贴范围，参照家电下乡补贴办法实施。

畜牧业保险：设立养羊保险，将羊纳入畜牧业保险的畜种范围。

5，各级财政对牧民子女上学应予以特别照顾。建议民族教育在九年义务教育的基础上。高中也实行免费教育，对考入大学的牧民子女当地旗县级财政应建立奖学金制度，并按年度发放生活补贴；对参与生态移民的牧民，其子女上学享受的补贴力度应大于其他牧民子女。

6，各级财政要加大对牧民参加社保的支持力度。退牧进城的牧民，其适应能力很差，就业机会少且不稳定，建议设立牧民失业保险(财政负担大部分缴费)，并入城镇职工失业保险系统；牧民养老保险个人应缴部分建议由财政代缴(因收取个人应缴部分付出的交通等成本要大于牧民个人应缴部分)：牧民医疗保险的覆盖面需进一步扩大，大病治疗费的报销比例也应进一步提高：由于残疾牧民、低收入牧民的数量较多。因此，需进一步扩大低保的范围，并提高低保的标准。

7，各级财政整合资金，大力支持牧区医疗卫生事业的发展。各级财政整合资金，尽快完成移民新村卫生室建设和基本医疗设备的购置：鉴于牧民居住分散、很多苏木的卫生医疗设备闲置等原因，建议财政调整支持方向，支持医疗服务形式的创新，建议在旗县以下开展流动医疗服务，在旗县以上开展远程诊疗服务和聘请外地专家定期服务等形式。

(六)探索生态补偿机制，建立健全草原生态补偿制度

目前，实践中的生态补偿政策如退耕还林、退牧还草、环境保证金制度等已经执行了一个时期，草原生态补偿的框架在实践中已经形成，但要全面建立生态补偿机制，还必须建立并完善生态补偿的政策、法律、法规等保障机制。

生态补偿的立法已成为当务之急，急需将补偿的类型、范围、对象、方式、标准、资金来源等内容以法律或制度的形式确立下来。