支持中国牧区加快发展的政策研究

[摘要]中国牧区面积占国土面积的40%以上，在国民经济发展、国家生态安全、民族团结和边疆稳定中，具有重要的战略地位。牧区的发展目前面临着诸多制约因素，如发展方式粗放、落后，社会经济发展缓慢；草原生态严重恶化；牧区基本公共服务供给不足；金融服务不能满足牧区发展需要等。支持牧区加快发展首先要建立现代草原产权体系，完善相关法律；其次，将牧区的保护、建设和发展上升为国家发展战略；第三，加大对牧区发展的援助力度，制定发展援助政策体系，包括财政政策、金融政策、产业政策、社会事业政策、扶贫开发政策、资源开发与生态补偿政策、开发政策及重大自然灾害防控政策。

[关键词]牧区；牧区发展；“三牧”问题；支持政策

中图分类号：F307.3文献标识码：A文章编号：1674-9391（2013）01-0001-11

基金项目：国家社科基金重大招标项目“新形势下推动民族地区经济社会全面发展的若干重大问题研究”（项目编号：09&ZD011） 阶段性成果之一；国家民委经济发展司委托课题“支持牧区加快发展的政策研究”的阶段性成果。

作者简介：吉克跃林（1958-），男，彝族，四川省马边人，农学学士，西南民族大学研究员，研究方向：民族教育、少数民族地区发展；郑长德（1962-），男，汉族，四川省广元市人，经济学博士，博士生导师，西南民族大学经济学院教授，研究方向：中国少数民族经济、区域经济金融发展。四川 成都610041我国的牧区是少数民族主要聚居的地区，牧区畜牧业是蒙古、藏、哈萨克、柯尔克孜、裕固和塔吉克等民族的大部分群众赖以生存和发展的基础产业。中国政府历来十分重视牧区经济发展问题。早在新中国成立之初，中央政府制定了一系列有利于保护和发展畜牧业的方针、政策和措施。1953年，政务院就提出了我国第一个牧区工作的纲领性文件——《关于内蒙古自治区以及绥远、青海、新疆等地若干牧区畜牧业生产的基本总结》。党的十一届三中全会以后，畜牧业生产有了较快发展。但由于自然、历史、社会等多种因素的影响，牧区的发展仍面临着许多严峻的现实问题。为此，1987年，为推动牧区的改革与发展，国务院专门召开全国牧区工作会议，确立了以牧为主体的双层经营的经济组织形式，出台了一系列政策措施，具体体现在《全国牧区工作会议纪要》中。2001年，国务院办公厅转发了农业部《关于加快畜牧业发展的意见》。2007年国务院出台了《关于促进畜牧业持续健康发展的意见》。

这些政策措施的落实，极大地促进了牧区经济发展，经济总量快速增长，基础设施条件逐步改善，草原生态建设步伐加快，牧民生活水平显著提高。但是，由于自然、地理、历史等原因，特别是某些政策、体制和机制的缺失和不到位，草原生态总体恶化趋势尚未得到根本遏制，草原畜牧业粗放型增长方式难以为继，牧民收入总体偏低，牧区发展仍然面临不少特殊的困难和问题，欠发达地区的状况仍然没有根本改变，已成为社会经济发展的薄弱环节。

当前，牧区经济社会发展进入了一个新的历史时期，发展面临许多新情况和新问题。推动牧区经济社会全面发展，必须充分认识和理解这些新情况和新问题。一、牧区与半农半牧区的战略地位（一）牧区概述

牧区是依赖和利用天然草原，主要采取放牧方式，以养殖牲畜获取产品为主的地区；以畜牧业为主，兼营种植业的地区为半农半牧区。中国的牧区和半农半牧区（以下统称牧区）分布在从松辽平原西部、内蒙古高原、黄土高原北部、天山南北至青藏高原的广大地区。

根据国家县域经济综合统计资料显示，2008年，全国共有牧区、半牧区县（市、旗）264个，占全部县域数的12.8%，3347个乡（镇），31176个村民委员会，总人口4517.1万人，占全部县域人口的4.6%，其中乡村人口3298万，占牧区全部人口的73%以上；行政区域面积约385万平方公里，约占全国总面积的40%。新疆、内蒙古、、青海等省区的牧区和半农半牧区面积分别占本省区面积的50%、66%、81%和96%；甘肃占30%以上；五省区的牧区和半农半牧区草原面积合计为22138万公顷，占全国牧区及半农半牧区草原总面积的90.7%，表明中国的牧区及半农半牧区主要分布在少数民族省区（表1）。

（二）牧区的战略地位

牧区是我国主要江河的发源地和水源涵养区，且主要沿陆地边境线分布，在全国经济社会发展大局中具有重要战略地位。要实现牧区的跨越式发展，必须充分认识牧区所具有的特殊重要的战略地位。

从地缘政治关系看，中国牧区地接“亚欧大陆心脏地带”，是中国最重要的国防安全的前沿阵地和军事战略纵深，是国家安全的军事战略屏障区；牧区革命老区多，对中国革命做出了重要贡献；同时，牧区民族构成复杂，内部发展差距明显，是中国社会和谐发展的关键区域。

中连片贫困区域，给予重点扶持，因此本研究报告将所有县纳入国家扶贫重点县范围。

在地缘经济上，牧区是中国重要的战略资源储备与保障区，同时也是贫困人口集中分布的地区，是反贫困的重点地区和难点地区，也是对外开放新格局的前沿地带。

在地缘文化上，牧区地处欧亚大陆之间，历史上多种文化在此交流与融合，是多元文化的交汇区，是中国文化多样性最典型的区域和原生态民族文化发源地和传承地。

在地缘生态上，牧区是中国最重要的生态平衡与保障区，是生物多样性的典型区域。二、制约牧区发展的因素（一）发展方式粗放落后，经济社会发展缓慢

尽管牧区近年来经济发展取得了显著成绩，但由于受地理区位条件和历史欠账多、家底薄等诸多因素的影响，牧区生产力水平低下，产业结构单一，贫困地区和贫困人口较多，基础设施落后的局面尚未根本改观，经济发展仍处于艰难的爬坡阶段，在发展过程中出现了不少新的矛盾，可以归纳为“三牧”问题。

1、牧区：经济实力偏弱，发展后劲不足，生态保护与经济发展的矛盾日趋突出。2008 年全国264个牧区县地区生产总值7885 亿元，仅相当于全国地区生产总值大县前6 个县的总和。牧区县均财政收入1.5 亿元，约为全国平均水平的40%，不到东部发达地区县均财政收入的1/5。牧区县均地方财政支出5.5 亿元，约为全国平均水平的61.1%，仅为东部发达地区县均财政支出的43.6%。2008 年底，牧区县年末金融机构各项存、贷款余额为4824 亿元和2902 亿元，分别占全国县域金融机构各项存、贷款总额的 3.6%和4.1%。

从牧区县的产业结构来看，畜牧业占较大比重，第二、三产业发展相对滞后。2008 年，牧区县畜牧业产值占其农业总产值的41.9%，比全国平均水平高11个 百分点。畜牧业产值占牧区县地区生产总值的9% ，比全国平均高3.8 个百分点。牧区县乡村从业人员中从事农林牧渔业的人员比例高达77.1%，比全国平均高20.6个百分点。与此同时，全国牧区县工业产值占地区生产总值的比重仅为39.9%，比全国平均水平低6.7个百分点，比东部发达地区低7.1 个百分点。过分依赖畜牧业的产业结构特点，反过来又严重制约了牧区经济实力的持续增强。

牧区发展后劲不足。总体上看，牧区县的草原畜牧业受牧场资源总量的限制，加之草原牧草的长势主要受降雨量等自然气候条件的影响，牛羊存栏量必须保持在合理的载畜量范围内，这就在客观上决定了牧区牲畜存栏量和出栏量持续增长的难度必然日益加大。以牧区县的肉产量为例，2002年至2007年期间，肉产量年增长率分别为 5.7%、13%、14.1%、14.2%、9.5% 和3%，2008年肉产量下降1.4%，呈现增幅逐年趋缓态势。

与此同时，从牧区县的草原基础设施建设看，可用于草原建设的投资严重不足。2008 年，牧区县地方财政支出中用于农牧林水事务的支出为201 亿元，占地方财政支出的13.8%，每个牧区县地方财政支出中用于农牧林水事务的支出7616 万元，约为发达地区县均支出的56.3%。年末金融机构各项贷款余额中的农业贷款为482 亿元，占牧区县金融机构贷款余额的16.6%，比全国平均水平低2.1个百分点，每个牧区县年末金融机构各项贷款余额中的农业贷款为1.8 亿元，占金融机构各项贷款余额的比例为16.6%。按牧区县的行政区划面积计算，农牧林水预算支出和农牧业贷款两项合计，平均每平方公里1.8 万元[1]。

牧区生态保护与经济发展的矛盾突出。近年来，为追求经济发展，牧区工程建设、矿藏开采、垦草种地、毁草植树、旅游开发等情况越来越多，所占用和破坏的草原面积呈逐年扩大之势，全国每年查处各种破坏草原的案件2万余起。由于气候变化及不合理利用，牧区90%的草原存在不同程度的退化、沙化、石漠化，由此导致的沙尘暴、水土流失、鼠虫灾害、生物多样性丧失等问题日趋严重。

2、牧业：发展方式落后，资源环境制约严重，发展空间受限。草原畜牧业是紧密依赖草原资源而进行生产的产业。草原资源的好坏、资源的多少、资源的利用方式，决定着草原畜牧业的生产水平，但当前畜牧业所依赖的草原资源正在发生着不利的变化。

家畜超载严重，数量增长没有出路。长期以来，畜牧业经济增长主要依赖家畜数量的增长，草原载畜量不断增加。2008年，六大牧区牛的饲养量为4604.04万头、羊的饲养量为30933.23万只，分别是1978年的1.82倍、2.6倍，其中内蒙古自治区增长速度最快，牛、羊饲养量分别是1978年的7.3倍、6倍。据农业部监测，2009年全国草原牲畜超载率为31.2%，这与经国务院批准的《全国草原保护建设利用总体规划》中提出的2010年天然草原家畜超载率下降到25%的目标相差甚远。从重点草原区看，2009年草原牲畜超载39%、内蒙古25%、新疆35%、青海26%、四川和甘肃为38%。从264个牧业及半牧业县来看，尽管自2003年以来不少县相继实施了退牧还草等工程或其他保护措施，但家畜饲养量不仅没有下降，反而还在较快增长，2003年至2008年，羊的年饲养量由11716.57万只增加到1958862万只，增幅为67.2%；牛的年饲养量由2132.83万头增加到3719.62万头，增幅达74.4%。由于草原地区人工饲草料发展缓慢，集约生产发展水平也不高，增加的家畜主要还是依赖草原放牧，导致禁牧休牧和轮牧制度难以真正落实，不少地方夜牧、偷牧现象较为严重。2009年，全国查处的违反禁牧休牧和草畜平衡规定的案件近2.5万起，占案件总数的86.7%，较上年增加65.1%。

牧区资源破坏严重，生产条件恶化。由于种粮有补贴、有最低保护价，比较效益明显高于草原畜牧业，更大大高于禁牧休牧的效益，受经济效益的驱动，近年来一些地方开垦草原、毁草种粮案件多发。例如：新疆克拉玛依市小拐乡，近几年来为种植经济作物和粮食，开垦草原面积竟多达30万亩；内蒙古通辽市扎鲁特旗近几年开垦草原比较严重，农牧民以“拱地头”的形式扩展耕地面积的现象更为普遍，2006年以来当地草原监理部门查处的开垦草原案件近百起，涉及草原面积7000余亩。据农业部草原监理中心统计，2009年全国仅受到草原监理部门查处的开垦草原案件就有2456起，主要集中在内蒙古、新疆、吉林、黑龙江四省区，占案件总数的96%，破坏草原植被共16.42万亩。2009年内蒙古开垦草原案件947起，居各类草原违法案件的前列。

征占用草原日趋突出。为发展地方经济，增加财政收入，扩大农牧民增收来源，近些年来草原地区征用、占用草原开展工程建设、矿藏资源开采、旅游开发等情况不断增多，这些行为虽然在一定程度上能促进当地经济发展，但客观上也对草原资源造成了严重破坏。在甘肃省建设的某国家重点工程占用草原面积达932公顷。位于青海省某牧业县的一个大型铜矿企业，不仅已征占大片草原，而且还获得了铜矿60平方公里草原的探矿权。草原遍地都是“宝”，蕴含着十分丰富的煤、石油、天然气、金、铁、铜、锰、铬等矿藏以及风能和旅游资源，若经济发展与生态保护的关系不能很好地协调，未来对草原的征占以及由此所带来的资源破坏将会持续加剧。

牧区生产方式落后，资源利用率低。当前我国畜牧生产中，小规模低水平的散养方式仍占相当大的比重，近40%的生猪由年出栏50头以下的散户提供，60%的奶牛由存栏20头以下的小户饲养。牧民还普遍存在着“畜多为富”和“养长寿畜”的传统观念。家畜自然繁育和近亲繁育现象突出，品种退化、质量下降问题比较严重。轮牧、休牧等科学放牧制度未能完全落实。研究表明，由于牧草利用效率低、家畜转化率低，我国单位面积草原的畜产品产出率只有世界平均水平的1/3。

牲畜品种良种化程度低，品种质量较差，畜产品单产低。以伊犁天山牧区为例，全牧区存栏59852万头（只），各类牲畜中，主要畜种牛和绵羊的良种分别占到54% 和35%，单产牛奶550kg、羊毛2.2kg，畜均产羊肉3.9kg、牛肉19.5kg。

主要畜产品价格波动加剧。受畜产品生产特点和市场供求等因素的影响，畜产品价格呈波动态势。新世纪以来，我国畜产品价格的剧烈波动已经对人民的生产生活造成了不可忽视的影响，如2005年和2007年全国范围内生猪价格的剧烈波动，无论是对猪肉生产者还是对消费者都产生了巨大的冲击。除猪肉价格波动外，奶产品价格波动、蛋鸡价格波动等都扰乱了人民的正常食品消费秩序。随着全球一体化进程的加快，国内外多重环境影响的传导联动日益加深，市场变化的放大效应还将进一步增强，畜产品价格波动的趋势仍将延续，为实施供给和价格调控带来巨大挑战。

3、牧民：收入水平低，贫困问题严重，享受惠农政策少。264个牧区、半牧区县中，有117个国家扶贫重点开发县，占总数的44.3%。其中，牧区县有国家扶贫开发重点县45个，占总数的37.5%；半牧区县有国家扶贫开发重点县72个，占总数的50%。从牧区内部农牧民与城镇居民对比看，2008年六省份农牧民人均纯收入与城镇居民人均收入的比率是：内蒙古30.6%、新疆281%、23.3%、青海23.8%、甘肃23.3%、四川30.1%。内蒙古有关资料显示，“八五”、“九五”、“十五”期间，牧民人均纯收入增长分别为15.6%、12.8%、5.3%，增幅呈明显下降趋势；“十五”期间，全区牧民人均收入增长幅度低于种粮农民2.53个百分点，“十一五”以来则低3.83个百分点。

与此同时，牧民的人均消费支出却明显高于农民。2003年至2007年，内蒙古牧民人均家庭经营支出是农民的2倍以上，生活消费支出也在2倍左右，再加上其他非生产性支出，牧民家庭净收入可能出现负数。

牧民增收困难重重。首先，来自草原畜牧业的收入受限。草原畜牧业是牧民收入的主要来源，在牧区一般占到牧民收入的75%以上。2003-2009年，六大牧区省份共实施退牧还草任务6.5亿亩，占其草原总面积的15%，而这估计有一半是在264个牧业及半牧业县实施。这在客观上将直接影响牧民的牧业收入和效益。二是牧民采挖和销售草原野生植物的收入减少。近年来，为防止草原植被的破坏，国家加大了对甘草、麻黄草、虫草、苁蓉、发菜等草原野生植物的管理力度，实行了限采或禁采等措施。据估计，全国牧民每年因此而减少的收入在数亿元。从草原资源保护的角度看，这种管理措施无疑还会进一步加强。三是牧民工资性收入增长空间较小。2008年，西部地区农牧民工资性收入只有全国农民平均水平的59.26%，、内蒙古、新疆、青海四省则只有全国的40%，在纯牧业县，牧民工资性收入则更低。2008年，、内蒙古、新疆、青海、甘肃、四川六省区农牧民工资性收入平均为1192元，占农牧民纯收入的31%，低于全国8个百分点；各省区农牧民工资性收入占纯收入的比重分别是内蒙古17.3%、四川39.3%、23.9%、甘肃31.9%、青海32.1%、新疆12.1%。由于牧民的文化素质整体不高，且从事非牧业生产的劳动技能较差，再加上语言、生活习惯等方面的差异，其走出草原、转移劳动力的能力就相对较弱，因而，工资性收入的增长受到较大制约。

牧民享受的国家惠农政策偏少。近年来，国家采取了一系列扶持农业发展的政策，但这些政策主要是针对农区和种粮农民，对从事草原畜牧业生产的牧民来说，难以享受到跟种粮农民一样的实惠。据测算，2005～2009年，国家对种粮农民的人均补贴大约是牧区及半农半牧区牧民的63倍。内蒙古的统计分析表明，2009年农民享受到的涉农补贴至少有13种，仅农资补贴、粮食直补、良种补贴三项，就使农民人均增收368元，而针对草原的补贴只有退牧还草工程饲料粮补助，且仅限于退牧还草工程实施区，补贴标准也偏低，禁牧草原补助4.95元/年·亩，休牧草原补助1.24元/年·亩，补助期限仅为5年。相关数据显示，内蒙古农民、牧民人均享受的国家补贴资金比例大约为66∶1，其反差十分明显[2]。

牧民定居工程进展缓慢。新疆实现真正意义上的“三通四有五配套”标准定居的牧户不到20%，还有19.07万户、91.13万牧民仍处在游牧和半游牧状态；青海有13.43万户牧民居住在简易的草皮地窝子、干牛粪塑料棚、畜棚代住房和牛毛帐篷中，居住条件非常简陋，其中玉树州还有5.6万多户牧民达不到定居标准，仍然居住在草皮垒砌的房屋中，不能遮风避雨；甘南州有1.4万户牧民过着居无定所的游牧生活，天祝藏族自治县的游牧人口达4125户，约1.65万人。

（二）草原生态严重恶化，对牧区发展的制约日益凸出

近年来，虽然保护草原生态环境的观念逐步增强，但草原生态总体恶化的局面仍未能根本改变，草原牧区依然是当前退化最严重、生态形势最严峻的地区。由于草原退化，草原畜牧业生产力不断下降，“人—草—畜”矛盾突出。草原退化不仅严重制约着草原畜牧业的发展，而且制约着牧区相关产业的发展，严重影响了牧民的增收、福利的提高和牧区的发展。

据农业部草原监理中心统计，目前，我国有90%的可利用草原不同程度退化，中度和重度退化面积达到23亿亩，草原生态总体呈现“点上转好、面上退化、局部改善、总体恶化”的态势，“人—草—畜”矛盾突出。全国重点天然草原的牲畜超载问题严重，超载率仍在30%以上，水土流失面积接近1333万公顷，鼠虫害年均危害面积6153万公顷。据内蒙古农牧业厅统计，内蒙古全区天然草场现有退化面积64175.4万亩，比20世纪80年代增长70.9%，其中，轻度退化面积增长11.5%，中度退化面积增长78%，重度退化面积增长218%。

随着牧区草原生态环境持续恶化，草原畜牧业生产力不断下降，产草量大幅下降。平均产草量较上世纪60年代初下降了1/3-2/3。内蒙古牧区20世纪80年代天然草原鲜草产量达到142公斤/亩，2009年已降到90公斤/亩；四川牧区鲜草产量也从420公斤/亩下降到304公斤/亩。草原产草量下降，造成草原承载牲畜能力明显降低。据统计，全国草原适宜载畜量已从20世纪80年代的4.3亿羊单位下降到目前的2.4亿羊单位。

牧区生态严重恶化，不仅影响了当地经济社会的健康发展和人民正常的生产生活，而且对我国中东部地区构成严重威胁。近几年我国大范围发生沙尘天气，仅京津地区就多次遭受沙尘暴的袭击，给首都人民的生产生活造成严重危害。青海省玛多县是黄河的源头，素有千湖之县的美称，全县有大小湖泊4000多个，由于生态的恶化，已有1000余个湖泊干涸或消失。被誉为生命之河的新疆塔里木河，如今下游水量比20世纪50年代锐减了50%，两岸胡杨林全部死亡。据水利部门测算，全国每年因水土流失造成的经济损失相当于GDP的2.25%，带来的生态损失则难以估算。更为严重的是草原退化使基因、物种消失，这些是难以用直接经济损失计算的。

（三）基本公共服务供给不足

1、基础设施仍然薄弱，基础设施不足始终是制约牧区发展的一大瓶颈

（1）路网密度低、等级差。2008年，牧区县每百平方公里有公路8 公里，比全国县域低75.6%；每百平方公里有铁路0.3公里，比全国县域低65%。通电话的村为83.1%，比全国平均水平低14.1 百分点。在全国不通公路的184个乡镇、5.4万多个行政村中，大部分集中在西部牧区。比如，甘肃有7个乡镇不通等级公路，253个行政村不通公路，其中甘南州还有35个乡镇不通油路，266个行政村不通标准村道，其中玛曲县36个行政村中还有28个行政村不通公路，且现有公路中多半是四级公路和等外路，处于晴通雨阻的状况；黄南州有40%的村不通公路；甘孜州的公路非常差，是四川牧区唯一没有一级公路的地区。牧区县不通铁路的比例为67.4%。与东部发达地区的基础设施相比，牧区县公路、铁路密度分别为发达地区的84%和16.6%。

（2）人畜饮水困难和饮水安全问题突出。2008年牧区自来水受益村为47.9%，比全国平均水平低15.6个百分点，比发达地区低35.8个百分点。牧区基本没有大型水利工程，40%以上地区存在人畜饮水难、用水难的问题，60%以上的人口安全饮水没有保障，“苦在水上、穷在水上”的问题比较突出。比如，甘南州有32. 43万人饮水安全不达标，其中玛曲县就有60%以上的人口安全饮水没有保障；青海海南州有22. 6万人、176万头牲畜饮水困难；四川阿坝和甘孜两州约有90万人未解决饮水安全问题，其中阿坝州2008年把饮水作为一个重点来解决，但到目前还有四分之一的人饮用水没有达到安全的标准，而这四分之一主要集中在牧区，牧区饮水不安全人口达到70%。

（3）牧区缺少网电，牧民用电难。不仅生活用电难，生产用电更为难，水、风、光等能源开发严重不足。比如，到2008年内蒙古还有7万多户、28万多人未通电，青海有6个无电乡、883个无电村，近9万户41万农牧民不通电；目前甘孜州还有18%的乡、33%的村、26. 96万人没有用上电，49.2%的乡镇、69.7%的村不通电话；甘南州有29个自然村不通电；黄南州有44%的村不通电，56%的村不通广播电视。

（4）以定居房屋、牲畜棚圈、草地围栏、人工草料基地的牧业基础建设滞后，交通工具（宿营车等）和牧业机械严重缺乏，不能满足畜牧业生产发展的需要。比如，青海全省标准暖棚仅有2.8万栋，占总户数的183%，累计建设草原围栏8410万亩，只占可利用草原面积的5.64%，畜均仅占4.2亩，其中黄南州有70%的牧户还未实现以畜暖棚为主的灾害防御体系中最基本的草原“四配套”设施建设，抵御自然灾害能力差，遇到灾害牲畜大批死亡，使受灾群众生活陷入困境，返贫率高。生产基础设施建设的滞后，严重制约了草原畜牧业的可持续发展。

2、社会事业欠账多，公共服务资源严重不足

（1）普遍存在基础薄弱，教育经费指标低，教师结构不合理，教学质量不高，寄宿制学生生活条件差，青壮年文盲率高达30%的问题。据测算，牧区每百平方公里有中小学校 0.5个，比全国平均水平低86.7%，牧区人均受教育年限仅为4.2年，其中玉树州平均受教育年限只有3.2年，远远低于全国85年的平均水平。由于牧区教师待遇低，教育资源流失严重，教育优势资源高度向城镇集中，以致牧民孩子只能到城镇接受教育，增加了牧民的教育成本。据调查，牧民支付一个大中专学生的费用每年约15000元，支付一个中学生费用每年约8000元，不少孩子往往因无钱读书而不得不辍学。儿童入学率低，辍学率高，进入中、高等教育阶段的比例小，而且就业十分困难；职业技术教育缺失，加之受语言所限，劳动力转移困难。这种现象在一定程度上挫伤了牧民送子女上学的积极性，给国民教育带来了严重隐患。

（2）基层网络不健全，医院装备条件差，医疗技术人员数量小，应急能力低，缺医少药和看病难、看病贵、看不好病的问题并存，因病致贫、返贫问题突出。2008年牧区每百平方公里有医院 0.13 个，比全国平均水平低76%。例如，玉树州高寒缺氧，人群机体病变率高达98%，平均寿命只有57.6岁，比内地少10～15岁，但全州大多数乡村卫生院（室）只有老“三件”（听诊器、血压计、体温表），有的县甚至没有做阑尾炎等一般性手术的条件和能力，突发性疾病死亡率居高不下，传染病和地方病流行严重； 四川牧区大骨节病、包虫病、氟中毒等严重地方病患者高达100万人。

（3）研发创新能力低，专业人才严重不足，村级科技推广人员普遍缺乏，技术、信息服务滞后，人才引进困难，流失严重，牧民缺乏技能培训，防疫任务重，实用技术推广难。如玉树州每352万亩草场只有1 名专业技术人员，每1. 8万头牲畜才有1名兽医；黄南州平均1万头牲畜有1名技术员，海南州主要靠民间兽医防疫人进行牲畜免疫，而且每人年均承担的牲畜免疫任务也在1万头以上。

（4）基础设施落后，文化阵地缺失，广大乡村基本上没有文体设施，群众性文体活动根本无法开展；广播电视事业发展缓慢，覆盖率低，广大乡村基本处于收视盲点。同时，通讯不畅，信息闭塞。牧区60.5%的村没有有线电视，通电话村的比例比发达地区低16.6 个百分点。如甘南州118个乡镇中有97个没有建立乡镇综合文化站，90%以上的行政村没有文化活动室；四川牧区有线电视通村率仅占16.1%。

（四）金融服务不能满足牧区发展需要

牧区幅员辽阔、地广人稀，地理位置偏远，交通通达性不高，在许多偏远牧区，乡镇之间的距离大多在200公里以上，平均每平方公里不足1人，近4平方公里才有1户人家，加之部分农牧区由于受经济发展滞后、经济集聚程度不高、撤乡并镇等因素影响，银行机构在2005～2006年大面积撤并了旗县以下的乡镇营业网点，导致牧区金融资源严重流失，金融机构减少，可供牧民选择的金融产品和服务方式少，金融支撑经济发展能力不足，许多偏远乡镇的农牧民无法获得最基本的金融服务，成为金融服务空白区，广大农牧民的生产生活受到了一定的影响。

据银监会统计，截至2009年6月末，全国仍有2945个乡镇没有银行业金融机构营业网点，分布在27个省（区、市），其中西部地区2367个，中部地区287个，东部地区291个。其中有708个乡镇没有任何金融服务，占金融机构空白乡镇总数的24%，分布在20个省（区、市），即使那些已经被金融服务覆盖的金融机构空白乡镇，当地金融服务的充分性和满足度也参差不齐，整体水平不高，当地群众难以方便地享受到基础性金融服务。其中西部地区的金融服务空白乡镇，80%位于民族地区和牧区。据调查，内蒙古有42个金融服务空白乡镇，新疆有214个金融机构空白乡镇，贵州有250个乡镇没有金融服务，有300多个乡镇是金融服务的空白区。在宁夏回族自治区的同心县农村信用社共有12个网点，其中城里有7个，乡下只有5个，1个信用社服务3个乡镇，而这几个乡镇的地理跨度都非常大。金融服务的缺失，造成了老百姓贷款难。西吉县农信社经营网点20个，7个设立在城区，13个设立在乡镇，但即使这样仍有6个乡镇没有金融机构。据对四川省凉山彝族自治州的调查，2010年末，全州612个乡镇中，金融机构空白乡镇就达420个，占全州乡镇总数的6883%。凉山州金融机构空白乡镇总数分别占四川及全国金融机构空白乡镇总数的43.89%和1817%。

（五）资源开发的利益分享机制不健全，阻碍了牧区的发展

牧区是一个资源综合体，除了牧草资源外，还蕴藏着丰富的矿产资源、水电能源、风能资源、太阳能资源等重要的战略资源，同时草原的旅游价值也很大。在资源开发与利用过程中，中央政府、资源所在地政府、资源开发企业以及资源地居民本应利益共享。但是，现行资源利益分配中，利益分配明显地忽视了地方政府和资源所在地居民的利益。一方面，由于中央企业垄断资源开发经营权从而导致大部资源开发的经济收益被开发者获取，地方政府在资源开发与经营中得到的收益较少；另一方面，资源所在地居民得到的利益更少，处于一种“丰裕中的贫困”。结果，开发一片资源、留下满目疮痍、群众怨声载道，时有发生①。近年来，国家对地方矿产资源、水资源开发等陆续出台了一系列的法律、法规和政策，明确提出了以开发者付费、受益者补偿、破坏者赔偿为原则的生态建设和环境保护补偿的政策。但在具体落实过程中，由于有关部门尚未制定出实施细则，结果在生态建设和资源开发方面，出现了一系列问题：资源开采企业上缴资源地的税收少、国家资源税标准和分配比例不合理、生态建设和资源开发补偿政策落实难、资源开发没有有效吸纳被征用草场牧户劳动力和当地富余劳动力。三、加快牧区发展的政策选择（一）充分认识牧区发展的重要战略意义和特殊性

中国政府历来高度重视牧区工作，早在新中国成立之初，中央政府制定了一系列有利于保护和发展畜牧业的方针、政策和措施，之后在不同历史时期都对牧区工作作出重要决策和部署，并不断加大支持力度。在各族干部群众的共同努力下，牧区经济社会发展取得重大成就。

但是，在相当长时间里，农业领域有“农林牧副渔”的提法。从广义的角度看，“农林牧副渔”属于大农业的范畴，广义的“三农问题”也包括由“农林牧副渔”而产生的问题。但从狭义的角度看，农业主要是指种植业，它与林、牧、渔业有很大区别。在长期的历史发展中，我国的“三农问题”主要指狭义的“三农问题”，即以种植业为主的农业、农村、农民问题。这样，尽管在国家多个部门都有“三农”政策，如农业部有一套“三农”政策，财政部有一套“三农”政策，住房建设部有一套“三农”政策，科技部和水利部也有一套的“三农”政策，但“三农”政策往往只涵盖狭义的农业，没有包含“三牧”问题，牧民享受不到“惠农”政策的待遇，牧民增收十分困难。即使有涉及“三牧”问题的政策，大多情况下，也是比照农区执行的，对牧区的特殊性考虑不够，或基本上不顾及牧区的特殊性，典型的就是把农区的家庭联产承包制度复制到牧区实行的草原承包制度。很多研究表明，正是这种简单的复制模仿农区的草原承包制度是草原生态环境退化的重要原因。

因此，对于牧区的发展，不仅要充分认识到其重要的战略意义，中央政府和各级地方政府要像重视“三农”问题那样重视“三牧”问题，同时要充分认识和研究牧区发展和“三牧”问题的特殊性，例如草原功能的多重性、草原产权的双重性等，制定并有效实施专门针对牧区和“三牧”问题的发展规划和政策，比如制定关于加快牧区发展的五年规划和中长期规划，在每年的关于“三农”问题的一号文件中，提高对牧区和“三牧”问题的关注，制定针对牧区发展的援助政策，等等。

（二）建立现代草原产权体系，完善相关法律体系

界定明晰且执行成本低的产权安排是现代经济发展的基础性必要条件。近20年来，牧区大部分地方实行了以草原公有、分户承包为主要内容的草原承包制。但是，在草原产权方面还存在一系列问题，影响牧区的发展和牧区生态环境的改善[3]。草地资源是一种兼具经济-生态、私人-公共属性的复合型资产。草地资源既有多种经济功能和经济用途，又有多种生态功能和环境用途；它既是一种能给个人带来排他性经济利益的私人经济资源，又是一种能够提供非竞争性和非排他性的公共环境产品，由全社会共享其环境服务的公共环境资源。因此，在明晰草原产权时，要同时兼顾草地资源的私人属性和公共环境属性，它既是长期居住和生活于草原上的各族居民赖以生存与发展的生产要素，又能为全社会提供环境服务的环境要素，而且这两种用途间具有某种竞争性的替代关系。在实际明晰草原产权过程中，通常容易强调草地资源对全社会的生态环境功能，而相对忽视其对当地居民的经济功能。而且，草地是一个资源综合体，包括其上的牧草、水资源、风能资源、太阳能资源及地下的矿产资源等，这些资源之间是相互联系、相互依存的，尤其是在生态功能方面是相互补充的。但在确定资源产权时，是把它们分割开来的，而且不同资源间的产权是不对等的，有的强势，比如矿产资源产权，有的弱势，如牧草的产权。这种不对等的产权分割影响了牧区的发展和牧民的增收。目前的《草原法》第3条就规定草原全民所有和集体所有。牧民拥有的是草原的使用权。即使是草原使用权，目前也是不完整的。牧户的草原使用权至少应包含这样一些内容：（1）排他性占有权；（2）开发权；（3）收益权；（4）转让权；（5）租赁权；（6）继承权；（7）抵押权。

基于上面这些认识，为了进一步加快牧区的发展，必须要把草原产权这一基础性的工作做好，建立现代草原产权制度。作为第一步，可以仿照集体林权制度改革的方法，积极推进草原确权承包，赋予牧民完整的土地使用权，建立牧民参与地上、地下资源的收益分享机制，建立规范的草原流转市场，调动广大农牧民保护生态和发展生产的积极性，提高草地资源的配置效率。

加快牧区发展，要加大援助力度，需要健全法制，形成长期性的制度，以贯彻发展战略的规范性实施。首先，牧区是我国少数民族聚居区，要加强《中华人民共和国民族区域自治法》的宣传教育和执法力度。《民族区域自治法》是制定和实施民族经济政策的制度基础。《宪法》规定：“国家尽一切努力，促进全国各民族的共同繁荣。”《民族区域自治法》进一步把上级国家机关支持、帮助民族自治地方加快发展，明确规定为一项法律义务。为贯彻落实《宪法》和《民族区域自治法》的规定，制定和实施了一系列民族经济政策。但是，在实践中，民族自治地方对《民族区域自治法》的宣传教育和执行要好于非民族自治地方，民族类高校和民族地区部分高校对《民族区域自治法》的宣传教育要好于非民族类院校，非民族自治地方的企业到民族地区开发资源、办企业，往往不考虑《民族区域自治法》中的相关规定，当专门法和一些部门的行政规定的规定与《民族区域自治法》有冲突的时候，这些企业宁愿遵守专门法和部门规定，而置《民族区域自治法》于脑后，由此给民族地区造成损害。因此，必须在全国范围内，包括民族自治地方和非民族自治地方，加强《民族区域自治法》宣传教育，加强《民族区域自治法》的执法力度。

其次，牧区是一个综合体，牧区的发展涉及各类资源的开发、生态的保护、牧区各相关经济主体的福利改善提高，涉及到经济建设、政治建设、文化建设、社会建设以及生态文明建设等方面。当前，在生态环境、资源保护利用、基础设施建设和文物保护等领域，大都有了相关的法律法规。对于这些相关法律法规，要根据实际需要，借鉴成功经验，加以补充、修改、完善和配套，并制定一些有关牧区发展重点领域的专项法规。比如，在退耕还林还草方面，目前，国家已经制定并颁布了《退耕还林条例》。建议进一步完善草原保护与建设相关配套政策、法规，比如制定《草原生态建设规划法》、《基本草原保护条例》等。同时，根据《全国主体功能区规划》，在牧区建立不同功能的草原生态保护区。

第三，经济政策的法制化。从国外的经验来看，政府支持落后地区开发的各种政策措施，大都在法律条文中加以明确规定。实行政府优惠政策的法制化，将有利于保持政策的规范性、连续性和稳定性。今后，无论是中央政府还是牧区各级地方政府，新出台相关政策措施，要尽可能以规范的法律法规来加以体现，而不能以红头文件和首长讲话代替法律法规。

（三）加快转变经济发展方式，推进牧区又好又快发展

1.明确发展战略。根据各牧区不同的资源环境条件和牧区在全国经济社会发展大局和主体功能区格局中的战略地位，将牧区的保护、建设和发展上升为国家发展战略，制定中长期发展战略，明确战略目标、战略重点，确定战略步骤和相关政策措施。根据牧区目前的发展现状和牧区在全国主体功能区中的地位，牧区的发展应把生态建设和民生改善放在优先的位置，据此来确定发展思路，制定政策。

2.规划先行：规范、完善相关规划。在中国，《国民经济与社会发展规划》在促进区域发展中具有重要作用。特别是像牧区这样具有很强外部性的地区，其发展更需要做好规划。建议将牧区的保护、建设和发展上升为国家发展战略，由国家有关部委结合国家宏观区域经济发展战略和“十二五”发展规划，立足牧区区情和牧区在全国经济社会发展中的战略地位，以科学发展观为指导，编制《牧区“十二五”规划及中长期规划》，以确保牧区建设投入的长期性、连续性、整体性和经济性，促进牧区经济社会持续、健康、协调发展。

3.加大对牧区的发展援助力度，制定发展援助政策体系。这一政策体系应包括发展财政政策、发展金融政策、产业援助政策、区域援助政策、公共服务援助政策，等等。

（四）加快牧区发展的相关政策建议

1、财政政策。一方面，加大对牧区各项事业转移支付力度。建立中央财政支持牧区经济发展的专项转移支付，重点用于畜牧业产业化、集约化发展，退化草场治理、人口转移、人才引进培养、扶贫解困、牧民培训、村（嘎查）集体经济发展、扶持合作经济组织建设等。同时，针对牧区地方财政困难和牧民收入水平低的实际，降低牧区项目地方配套和牧民自筹资金比例。其次，改革牧区税收制度。调整增值税返还比例，将增值税超过基数的部分，按60%返还地方；在牧区投资设厂的企业必须在当地设立登记独立法人企业，实行就地缴征企业所得税；企业所得税、个人所得税不再实行中央和地方共享，上缴中央的60%全部留归地方，让利给牧区；就地缴纳勘测设计营业税，将发生在牧区的勘测设计收入营业税及基金附加，调整为在工程项目所在地缴纳；国家2010年西部大开发税收优惠政策到期后，取消牧区资源开发性企业的税收优惠政策或通过财政转移支付方式进行补贴。

第三，加大对“三牧”补贴及执行力度。因地制宜地出台草原生态保护与建设和人工饲草料地建设的相关补贴制度，如实行禁牧、草畜平衡、良种公畜补贴、牧区劳动力转移培训补贴、牧民牧业机械购买补贴，以提高牧区生态保护和基础生产的积极性。实行牧区学生“交通补贴”和“住宿补贴”。

2、金融政策。构建强牧惠牧的金融支持体系，加快牧区发展。我们认为，发展牧区金融，可以从以下几个方面突破。（1）金融机构，尤其是存款类金融机构对牧区发展的支持。各相关省区的银监局要坚持以偏远落后地区农牧民享受到普惠性金融服务为目标，多措并举引导和督促银行业改善农牧区金融服务，推动实现牧区乡镇金融服务的全覆盖，全面消除金融服务空白乡镇；运用财政贴息、补助等方式，引导各类金融机构增加对畜牧业生产、加工、流通的贷款规模和授信额度，鼓励有条件的地方设立畜牧业贷款担保基金、担保公司，为养殖加工龙头企业融资提供服务；加大政策性金融手段支持牧区的力度；降低金融机构贷款的进入门槛，简化获取贷款的手续，降低获取贷款的成本。（2）创新牧区金融组织形式。要继续深化信用社改革，使之能更好地服务于牧区的发展；培育和发展贴近农牧民、贴近基层的小额贷款公司；引导非正规金融规范发展。同时，要通过金融创新支持畜牧业和牧区发展。（3）金融市场对牧区发展的支持。畜牧企业可以在金融市场上发行股票、债券，或者通过畜牧资产（资源）进行证券化，或者通过BOT方式，吸收社会资本进入畜牧业。（4）构建牧区险管理体系。除了发展畜牧业保险市场外，对畜牧业风险进行管理的一个重要机制是加快建立畜产品期货市场，逐步拓展交易品种，鼓励生产经营者运用期货交易机制规避市场风险。（5）构建信用体系，改善牧区金融生态环境。

3、产业政策。一是要加大牧区基础设施建设的投入力度，改善牧民生产生活条件。进一步加大对牧区基础设施建设的投入，为疫病防治、良种繁育、网络化管理及科研成果的推广等工作创造良好的环境，确保农牧业快速、高效发展。二是要加大对牧区发展二、三产业的扶持，引导牧区人口转移转产。三要加大产业化步伐，强化科技支撑和服务体系建设，培植产业龙头企业。

4、社会事业政策。让牧区各族居民享有基本的教育、医疗卫生和文化服务，是实现基本公共服务均等化的最基本要求，也是改善民生的根本途径。大力发展牧区的基础教育。在义务教育方面，改善办学条件，建立校舍维修改造长效机制，进一步完善义务教育政策和经费保障机制，着力提高义务教育质量，延长牧区义务教育年限到12年。加强对人力资源的开发和培训。投资人民健康，为全体人口提供基本公共卫生服务。扎实推进牧区文化建设。健全完善牧区社会保障体系。

5、扶贫开发政策。加快牧区的发展，实现益贫式增长是牧区减缓和消除贫困的关键。要制定科学的长远规划，完善扶贫的制度安排，建立反贫困的长效机制。建议在目前已经制定的《扶持人口较少民族发展规划（2005-2010 年）》和《兴边富民行动“十一五”规划》等规划基础上，制定《中国牧区扶贫开发总体规划》，争取在5～10年的时间内，使牧区在基础设施建设、基本社会服务、人力资源开发、贫困家庭经济等方面得到较大发展。同时，要根据新时期的新情况，进一步提高农村贫困线标准，分阶段稳步推进，逐步向国际标准接近。

6、资源开发与生态补偿政策。如前文所述，草原既是一个资源综合体，又是一个功能综合体，除了经济功能外，还有重要的生态功能和文化功能。作为资源综合体，各种资源的开发权利分配是不对称的，矿产资源和能源资源的开发权处于强势状态，而牧民对牧草的使用权处于弱势状态。作为功能综合体，各功能间经常处于竞争关系。过去强调草原的生产功能，忽视草原的生态功能和文化功能。草原在发挥这些功能时，所产生的“溢出效应”不同，作为生态资源，草原在发挥生态功能时会产生很大的外部性。基于这些认识，我们认为应该建立统一的牧区生态补偿机制和资源开发补偿机制，构建牧区各方共享资源开发和生态建设的红利机制。

7、深化牧区的对外开放。牧区的发展要迈上新台阶，必须着力扩大对内、对外开放。牧区的开放可以分为两个层次。一是向全国开放，积极而有选择地承接东部产业转移。二是向世界开放，在引进来、走出去的过程中学习、提高，完成必要的积累。

此外，我国牧区自然灾害种类多、发生频繁、受灾和成灾面积大。因此，必须加快建立健全畜牧业重大自然灾害防控体系。

注释：

①在我们调研的不少地方，资源开发的收益被少数人得到，而资源开发的消极后果却由当地居民来承担。在有大型资源型工程项目的地方，来自中央的企业和大型国有企业要求地方政府全力支持项目的实施，包括实施前的移民搬迁、征地，项目实施对当地环境破坏后的修复等，而很少或根本不顾及地方居民的利益。

参考文献：

[1]徐志全，李永强，尚东.我国牧区县域经济发展的成就与差距[J].中国统计，2009，（6）.

[2]刘加文牧民增收增效是维护草原生态安全的重要保证[J]第三届中国苜蓿发展大会论文集， 2010.

[3]盖志毅制度视域下的草原生态环境保护[M]沈阳：辽宁民族出版社，2008