消费者参与标准制定的对策建议

摘要：国际经验表明，标准的制定应是包括政府部门、专家、社会组织、公民、消费者等多元主体协商的过程。我国目前标准的制定还局限于专家、有关机构等参与。本文借鉴国际消费者参与标准制定案例，从中归纳出其具有可行性和可比性的做法，并以食品安全问题为例，提出消费者参与标准制定的若干对策建议，及其重要意义。

关键词：消费者参与 标准制定 食品安全

一、引言

三聚氰胺事件后，卫生部公布《生乳》等66项新乳品安全国家标准。生乳“新国标”中，乳蛋白含量从此前的每100克生乳蛋白质含量不低于2.95%降到了2.8%；菌落总数反而从每毫升50万调升到200万，相关标准均为“历史新低”，与欧美标准更是差距甚远。食品安全事关消费者的切身利益，消费者的安全是否得到保障，消费者是否满意才是衡量奶业是否达标的根本标准。在乳业标准的制定过程中，决策者屡屡表现出对乳业大企业等利益集团的呵护之情，但让消费者深感“受伤”。

欧洲、美国等国家对食品安全的监控达到了苛刻的地步，他们的食品标准制定除了利用先进的科学技术和专家参与之外，还强调必须有消费者参与标准制定的规定。

在消费者运动繁盛的国外，标准制定已经成为了消费者关注的重点之一，消费者可以通过各种途径参与到标准的制定和管理中，如组建与标准有关的协会或者独立机构等。美国的消费者产品安全委员会（CPSC）是依据1972年的消费者产品安全法建立的独立管制机构，不仅在许多方面保护消费者的利益，还鼓励消费者通过参与监督的活动，提醒企业时刻关注自己的社会责任。美国消费者产品安全委员会（CPSC），在建立之初，由产品导致的死亡和受伤比例下降30%。再如，更好地维护消费者的权益已成为喀麦隆政府关注的重大问题之一。劣质产品常常引发火灾、崩塌甚至丧失生命，例如该国2009年发生的多起列车脱轨造成的重大人员伤亡事故。为此，2011年11月，喀麦隆标准和质量局邀请消费者组织在雅温得举行了题为“了解标准的制定过程”的座谈会。会议认为消费者是标准制定技术委员会不可分割的重要组成部分，在标准制定过程中，必须向他们进行大量征询，同时也要求所有的参与者都熟悉标准领域采用的规则。

标准是一种准则，根据《中华人民共和国标准化条文解释》中所定义的“标准化”是指：“在经济、技术、科学及管理等社会实践中，对重复性事物和概念，通过指定、和实施标准，达到统一，以获得最佳秩序和社会效益的过程。”近年来，国际标准化组织（ISO）了全新的ISO手册，该手册阐述了标准如何影响消费者，使消费产品更加安全可靠，而该手册也正是在美国国家标准学会（ANSI）的消费者利益论坛（CIF）的直接参与下完成的。。除了美国等发达国家的消费者参与了标准的制定外，非洲的部分发展中国家也采取了类似的行为。他们通过成立非营利消费者安全保障组织，制定产品安全质量标准等方式，保障消费者利益。

中华人民共和国标准法在促进组织生产，规划发展及技术普及同时，也暴露了其局限性。总之，标准的制定不仅需要专家与相关机构的参与，更加需要消费者参与。国内部分研究者如罗海林、刘广明等讨论了我国标准制定中的消费者参与问题，但仅于国内。本文认为通过对海外一些国家典型案例的分析，寻找值得我们借鉴的地方，并在此基础上提出更具有科学性和可操作性的对策。

二、消费者参与标准制定的准则与方法：以USP为例

那么国外是如何具体进行消费者参与标准制定的呢？本文选择美国药典委员会（USP）为例进行展开分析。

美国药典委员会作为一个非营利组织，它所生产的高质量、高纯度的药物、食品添加剂以及膳食补充剂被销往全世界。不仅如此，USP还是美国公认的法定公共标准设定机构，这些标准得到了全球130多个国家的承认和使用。自1820年成立以来，美国药典（USP）通过制定质量标准，并与众多保健机构合作，帮助药物、食品补充剂等保健产品达到标准，确保世界各地能够获得优质的药品服务。

随着专业志愿人员的积极参与和监督，USP对公共健康业的贡献也日益增大，这些志愿人员包括了科学家、医生和许多国家的监管机构。由此可见，美国药典委员会在标准制定过程中所采用的一系列方法具有典型成熟性和参考价值。

在美国药典委员会成立之前，美国在产品质量方面明显落后于日本。因此，美国药典委员会改善运行的基本方针是吸取消费者意见，全面改善产品质量。

USP标准制定的原则是以科学为基础，通过可信、公正的过程制定标准和信息，允许所有重要客户参与的公开、透明的方式进行其标准制定活动。该机构的使命是建立有助于提高药品和食品质量、安全性和效用的公共标准及相关方案，以改善全世界人民的公共健康状况，其标准制定过程主要包括以下三个流程。

（一）正式声明与解释规则下的公众审议制度

考虑到USP的出版物会在其他地区可能存在法律问题，因此其使用语言必须尽量准确，不能在事后向一方当事人提供官方解释，使其当事人处于相对劣势地位。为此，USP认为公众的意见和参与交流对于这些标准的制定尤其重要。这些标准来自新建或修订现有各论和附录提供标准草案和相关数据的赞助商。负责审查这些资料的USP的科研人员和专家志愿者认为若有必要将对其进行实验室检测，就必须在《药典论坛》（PF）上修改后的各论或附录，供公众审议和评论。公开程序有助于完善在USP-NF中作为正式文本出版的USP标准。在作为正式文本出版之前，所有各论和附录提案都必须经过USP专家委员会的审批。

（二）公开会议的公众参与规则

公开会议的公众参与主要是指USP专家委员会的所有会议都应向公众公开，除非特殊情况下且有充分理由对某次会议或会议的某一阶段保密。一般来说这类原因可可能为审查或讨论某些事件或者贸易秘密和商业机密。专家委员会会议的出席应参照专家理事会“规则和程序”中说明的细则和USP公布的官方程序。除此之外，USP网站随时更新公开的日程安排，及时地显示专家委员会会议时间，以便公众能够准确关注。比如关于USP的研讨会，它通常情况下对公众开放，作为互动论坛，代表行业、政府和学术界的利益主体可由此获得行业基准信息，并通过与USP员工、成员和志愿者的讨论，为USP标准制定流程前期做出贡献力量。

（三）多渠道信息披露与征求公众意见规则

USP披露与个人隐私、保护贸易秘密和其他专利性商业或机密性的金融信息需求有关的信息，努力致力于促进良好的内部审议和统一标准制定活动的信息。根据此政策规定，USP网站公布和保持有关USP标准制定的一般信息，包括与USP专家理事会和专家委员会工作与审议相关的信息，形成USP的文件披露程序。《药典论坛》（PF）是在线杂志，USP将其作为开发和修订USP-NF标准的重要平台，通过该平台面向公众征求意见。对USP-NF标准的更改和增补首先在《药典论坛》（PF）中提出，供公众进行评议。PF是一种免费提供的资源，旨在鼓励扩大标准建立程序的参与范围，征求意见期为90天。当全新或修订的待审各论可用后，将于每月最后一个星期五在USP网站上，为征集意见的各论草稿会说明提交意见的截止日期以及接受意见的USPZ_作人员的电子邮箱地址，社会公众可以自由地提出自己的修改意见。除了《药典论坛》之外，该机构还通过FCC论坛向用户提供对药典拟议修改进行审议和评论的机会。FCC订阅者和工业、学术以及其他领域人士所进行的评论和反馈，对于审批过程的透明化和科学化至关重要，这些反馈最终提交至一组独立、公正的科学专家（食品成分专家委员会）手中进行最终审批。

可见，一个完善的消费者参与制度细化和落实是及其关键的环节，消费者参与解决了信息不对称的情况，发挥了消费者的监督功能。

三、国内消费者参与标准制定的对策

在消费者参与标准的制定过程中，我们在吸取国内外相关措施的基础上，提出了以下几点对策。

1.以制度化的手段明确消费者参与标准制定的权利、地位和路径。一般可通过法律和行政的双重要求来规范消费者参与标准。因为消费者参与标准的制定有法律依据，有权参与标准制定。如果有了法律的规范和支持，消费者也能意识到自身的价值和责任，合法地参与标准制定的过程。

2.明确消费者参与标准制定过程中的步骤和范围。标准制定过程步骤的复杂性导致消费者参与程度和有效性不尽相同，因此明确消费者参与标准制定的步骤和范围显得至关重要。明确参与的步骤与范围以为消费者参与标准的制定提供保障。而如果事先不能明确，则会引起消费者的不解和不满，也会使有关部门的工作和自身形象受到质疑。

3.消费者需参与标准立项过程中的审批和资金来源问题。由于国家在制定标准过程中立项活动信息并不公开，导致企业与有关机构相互勾结，存在寻租的灰色空间。为减少这类事情的发生，可以借助消费者给予监督。以前由于标准的立项制定中，政府给予的资金匮乏，使得部分承担标准编制单位为了缺口资金不得不求助于企业，原本是件合作契机，却易引起企业绑架标准的制定进程，在损害政府机构的形象和公信力的同时损害消费者的利益。追求利益的企业出于降低标准的要求的内在动机，使其符合本企业的要求，这使标准本身失去了原有的公共功能——监督企业。政府、企业与消费者三者之间需共同建立起标准和维护共同信用体系，来更好地为整个生产生活服务。

四、消费者参与标准制定的意义

消费者参与标准制定这项举措的意义也是多方面的、显而易见的。

1.对于消费者而言，消费者参与标准制定，遏制了企业和有关机构的互相包庇行为。因此采取这项措施使得食品安全能够以消费者的要求来制定明确、严格的标准，让消费者亲自监督食品的安全，增强消费者对食品的信心，营造一个安全的食品环境。

2.对于企业而言，消费者直接参与标准的制定，让企业能明确消费者所需产品、节省市场调研的成本需求的同时，有利于行业竞争与鼓励创新，使得一些不符合消费者需求的企业退出市场，从而优化市场资源的配置，提高市场集中度，并有利于我国企业提升国际竞争力。而对企业意识转变来说，从企业制定标准转而主动寻求并邀请消费者共同参与标准制定，则有利于提高产品质量，规范产业发展，

3.对于社会而言，消费者参与标准制定更加有利于树立政府的形象，提升公众的公民权力意识，了解到食品的安全靠消费者的监督，自己的食品自己监督，更加完善法律制度。

4.对于国际而言，消费者参与标准的制定是一个必然的结果。在国外，他们通过立法或行政方法来明确消费者参与标准制定的地位。在经济一体化的推动下，中国也应该紧跟步伐，完善消费者参与标准制定的制度。