浅谈绩效评价与新预算法的有机结合

【摘要】新预算法是现代财政制度的重要组成部分，其内容非常丰富。预算全面规范、公开透明是现代财政制度的基本特征，是政府接受监督的重要途径，是建设阳光政府、责任政府的需要。预算绩效管理是建立现代预算制度的题中应有之义。新预算法在多处强调了“绩效”。就绩效评价与新预算法的有机结合，本文作了浅谈。

【关键词】绩效 新预算法 预算安排 执行

一 我国预算绩效管理存在的一些问题

如何用最少的钱办好最多的事，是政府和百姓对于公共资金花费方面最关心的问题之一。要管好用好财政资金，强化绩效理念不可或缺。

由于起步较晚，我国预算绩效管理与西方成熟市场经济国家已经形成的绩效预算相比，还存在一些问题亟待解决。其主要体现为：

（一）绩效理念还未牢固树立，“重分配、轻管理；重支出、轻绩效”的思想还在一定程度上存在，预算使用部门对绩效管理工作普遍缺乏主动性。

（二）绩效管理方面的法律法规相对缺失，管理制度体系仍不健全，相关办法不具体、不细化、不系统，对预算绩效管理的保障支撑不强。

（三）全过程预算绩效管理刚刚实行，绩效目标编制仍没有实质突破，多为事后评价.事前评价较少，事中监控不足。

（四）绩效管理和评价结果与预算安排还未有机结合，为管理而管理、为评价而评价现象依然存在，评价结果公开程度较低，公众参与度不高。

（五）激励约束机制不够健全，绩效问责机制尚未建立，优化、促进预算管理的作用尚未充分体现。

二 绩效评价与新预算法的有机结合

新预算法是现代财政制度的重要组成部分，其内容非常丰富。预算全面规范、公开透明是现代财政制度的基本特征，是政府接受监督的重要途径，是建设阳光政府、责任政府的需要。在预算管理上，新预算法反映了现代预算管理的基本要素，力争做到预算完整，公开透明，科学有序，执行有效，纪律严明。

预算绩效管理是建立现代预算制度的题中应有之义。新预算法在多处强调了“绩效”：预算编制要参考“有关支出绩效评价结果”；人大出具的预算审查报告，要就“提高预算绩效”提出意见和建议等。实施预算绩效管理绝不仅仅是财政部门的“独角戏”，应纳入国家治理体系进行顶层设计。一要提升预算绩效管理的法律支撑层次。二要建立事前、事中、事后通盘连接的管理系统。三要以绩效管理系统性协调政府部门管理体系。四要强化支出责任和效率意识。五要建立“谁用款、谁负责”的绩效问责机制。

（一）从严管理财政专户，维护财政资金安全

财政专户是指财政部门为履行财政管理职能，在商业银行（包括信用社，下同）开设的用于管理核算特定专用资金的银行结算账户。财政专户与财政部门开设在人民银行的国库单一账户、财政部门和预算单位开设在商业银行的零余额账户共同构成我国的国库单一账户体系，有利于弥补国库单一账户在操作技术上的不足，满足社会保险基金、外国政府和国际金融组织贷款赠款资金、乡镇财政资金等资金核算需要。

新预算法既明确了财政专户的合法性，也从法律层面严格限定了财政专户的开立程序。过去，国务院及有关部门、省级政府及其财政部门都有权审批财政专户，甚至一些市县也越权设立财政专户，导致财政专户数量繁多，大量财政资金以各种形式存在于商业银行中，脱离了有效监管，容易滋生腐败问题。因此，新预算法第56条规定，“对于法律有明确规定或者国务院批准的特定专用资金，可以依照国务院的规定设立财政专户”，并在“法律责任”部分对“违反本法规定开设财政专户的”明确实行责任追究，为逐步建立健全国库单一账户体系奠定了良好的法律基础。

财政部门将按照新预算法的要求，严格规范财政专户开立程序，进一步清理整顿存量财政专户，全面实现财政专户归口管理，强化财政专户资金使用管理，切实维护财政专户资金安全。

（二）编制权责发生制政府综合财务报告

权责发生制政府综合财务报告，是指以权责发生制（即以权利和义务的发生进行会计确认）为基础，全面反映一级政府整体财务状况、运行情况、财政长期可持续性等内容的财务报告。目前我国政府财政报告实行的是以收付实现制会计核算为基础的决算报告制度，主要反映政府预算收支执行情况，无法完整反映政府资产、负债以及运行成本等情况，政府资产负债特别是地方政府的负债信息不透明。以权责发生制为会计基础的政府综合财务报告更能全面真实地反映政府的财务状况和运营情况，并为政府预算决策提供信息。

近年来，随着地方政府性债务不断积累，财政风险越来越大。为了改变这种状况，我国将地方债这种显性的债务管理模式作为将债务纳入预算管理的主要措施，这就是所谓的“开前门、堵后门”。而要发行地方债就必须对地方财政的风险和可持续性以及地方政府的信用做科学的评价，这就需要真实科学的政府财务报告作为分析的信息基础。权责发生制可以弥补收付实现制的缺陷，提供更为全面的政府财务信息，满足政府内部管理和外部监管的信息需求。采用权责发生制可以反映跨期的资本支出，使得政府的资产信息得到全面反映。权责发生制基础有助于提供更准确的政府服务成本信息，为政府绩效评价提供技术基础，为中期预算提供所需要会计信息，并为科学的中长期财政政策提供基础，为加强我国地方政府性债务管理提供技术支撑。

新预算法将关于法律责任的规定由原来的三条增加到了五条，从实质内容而言，也克服了之前关于法律责任规定过于抽象、难于执行的弊病，非常明确地规定了预算违法行为的种类（总体上涵盖了财政预算收支活动的各个层面），同时相应细化了预算违法行为的行政责任种类，新增了“违反本法规定，构成犯罪的，应依法追究刑事责任”的规定。与原来主要依赖《财政违法行为处罚处分条例》等低位阶行政法规、部门规章相比，这种由国家权力机关通过立法来明确规定预算违法行为种类及其相应法律责任的权威性、严肃性、可预测性大为提高，有利于将相关规定贯彻落实到预算实践中，切实加强对预算行为的规范和约束。