“小产权房”清理的难点及破解路径探讨

摘要：小产权房清理过程中的难点包括小产权房范围的模糊性和小产权房利益相关主体（村集体和农民、购房者、开发商及政府）自身利益矛盾的复杂性。文章在剖析小产权房清理的现实难点的基础上，从土地集约利用的角度提出了小产权清理思路。

关键词：小产权房；清理；土地集约利用

中图分类号:F299233文献标志码:A文章编号：1002-7408（2012）09-0092-03

作者简介：王海鸿(1971-），男，甘肃天水人，博士，兰州大学管理学院副教授，研究方向：土地经济和土地资源管理；张婷婷（1987-），女，甘肃白银人，硕士研究生，研究方向：土地资源管理。一、小产权房基本内涵及政策背景

小产权房并不是法律规定的概念而只是一种约定俗成的称谓，是相对于“大产权房”而言的，但学术界对其定义也有着基本的共识。谭术魁认为小产权房是建在农村集体经济组织所拥有的土地之上且被非本集体经济组织成员（外村村民、城市居民）所拥有的住房。判断某一具体的房屋是不是属于“小产权房”，必须同时具备两个要件：一是建在农村集体土地之上，二是被城市居民或非本村村民所拥有。[1]严焰将小产权房称为“乡产权房”，是指建设在农村集体土地上的商品住宅，一般由乡镇、村委会与开发商合作建设，或由乡镇、村委会自行开发建设，亦有小部分由村委会审批、村民自行建设，以较低的价格向村民以外的城市居民销售。[2]袁林林则认为，小产权房是在农民集体土地上建设的、未缴纳土地出让金等相关税费、面向社会公开销售、购买人与开发商或乡政府、村委会签订购买协议，产权证不具备国家认可的产权法律效力的住宅。[3]

综上，小产权房的内涵包括以下几个方面：建筑在农村集体土地之上；非本村居民拥有；村民自建或与开发商合作建设；未缴纳相关税费和办理相关产权证明；不被法律认可。

在过去十多年间，虽然顶着“非法”的帽子在夹缝中生存，小产权房总体面积却与日俱增。据全国工商联房地产商会的消息，从1995年到2010年，全国小产权房面积累计7.6亿平方米，相当于同期城镇住宅竣工总量的8%。[4]也有统计显示，小产权房的总量已经接近我国住宅数量的三分之一。近几年来小产权房的增速为2005年前的十倍。

小产权房的出现与我国的城乡二元体制有关。依照现行法律，农民在宅基地和村集体土地上盖房居住并不违法，但城市居民购买农村土地的住房则侵占了农民的利益。2007年12月，国务院常务办公会就明确要求城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或小产权房；2008年7月，国土部下发通知，要求尽快落实农村宅基地确权发证工作，但明确指出不得为小产权房办理任何形式的产权证明。2009年9月，国土部下发《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，再次向地方政府重申，坚决叫停各类小产权房。2010年5月，14部委开始酝酿小产权房整治方案，对出现的问题采取“一案一处理”方式。2011年，国土部等三部委下发《关于加快推进农村集体土地登记发证工作的通知》，同年11月又明确表示：小产权房等违法用地不会借此次农村集体土地确权而合法化。2012年2月，国土部召开会，表示将开展小产权房的试点清理。

尽管国土部的态度十分明确，但对于小产权房如何清理却并未出台具体的治理方案和执行标准。从掌握的资料来看，现有文献多是基于不同专业视角对小产权房的处置提出思路和看法，但对于小产权房的清理方式和程度却没有相关论述和研究，本文通过剖析小产权房清理的现实难点，基于土地集约利用的角度提出了小产权清理思路。

二、小产权房清理的难点

（一）小产权房清理范围的模糊性

我国宪法规定：“城市土地属于国家所有，农村和城市郊区的土地除法律规定属于国家所有以外都属于集体所有。”而《土地管理法》第63条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”这些规定意味着集体土地不能直接用于房产开发，只有经过国家征收转化为国有土地，经过“招拍挂”形式转让给开发商才能进行房产开发。而农民自行建造或联合开发的“小产权房”，由于用地的“不合法性”而不能办理相应的产权证明，因而不能进入房产市场进行流通和交易。国土部对小产权房的解释是占用集体土地搞建设，并向集体组织以外的成员销售的商品住宅。但这一概念过于模糊，在实际操作过程中难以确定其涵盖范围。譬如外村村民购买本村集体土地建造的房屋是否属于小产权房？城镇户籍子女继承农村老人的房产是否属于小产权房？建在耕地之上属于集体建设的房屋是否也属于小产权房？等等。除此之外，农民建造的高楼既有当地农民居住，又有外来人口，单从定义上就很难判断其是否属于小产权房的范畴。小产权房的概念不明晰，又缺乏具体的界定标准，在实施过程中难免会遇到“公说公有理，婆说婆有理”的情况，为清理工作带来了巨大的难题和不便。

（二）小产权房利益主体博弈的复杂性

小产权房的出现直至现今规模化的发展，与其相关利益主体是分不开的。小产权房的利益关联主体包括：村民和村集体、购房者、开发商、地方政府等。而其复杂性不仅在于利益关联主体间利益的不可调和性，同时表现在利益关联主体自身利益的矛盾性。具体分析如下：

1．基于农民和村集体的角度。我国现行的《土地管理法》规定：征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征前的三年平均年产值的六至十倍，同时每公顷被征收耕地的安置补助费，最高不得超过被征收土地的三年年均年产值的十五倍。从实践看，《土地管理法》规定的征收补偿标准明显过低，土地带来的经济效益的量化难度高，一次性补偿从操作层面来讲也与实际出入较大。据国研中心课题组的调查，在“合法”房地产开发过程中，土地增值收益中农民的补偿款只占5%到10%，大部分收益流入政府和开发商手中。[5]小产权房建设中，农民或村集体出让土地或自行建造，收益远高于国家征地补偿费用。即使国家清理了小产权房，土地的使用权仍然会回归农民。正是因为这种侥幸心理和经济利益的驱动，使得农民和村集体对小产权房的热衷与日俱增。