我国现行特种设备法规体系探讨及对策研究

摘 要：特种设备法规体系是为了防止特种设备事故的发生而制订。随着经济社会的发展，现行法规体系中的一些问题便逐渐凸显出来，不利于特种设备安全监察工作的开展。为了遏制特种设备事故的发生，科学有效地提高特种设备安全管理水平，本文针对我国现行特种设备法规体系可能存在的问题进行研究，并提出对策以供政府及管理部门参考。

关键词：特种设备；法规体系；对策

中图分类号：X924

1.我国特种设备法规体系的形成

特种设备法规体系是为了防止特种设备事故的发生而制订。1955年在原劳动部设立锅炉安全检查总局，开展对锅炉、压力容器、起重机械的监督管理工作。1982年2月，国务院颁布了《锅炉压力容器安全监察暂行条例》。为贯彻落实《锅炉压力容器安全监察暂行条例》的实施，原锅炉压力容器安全监察局根据《锅炉压力容器安全监察暂行条例》第二十三条授权规定，制订了《（锅炉压力容器安全监察暂行条例）实施细则》，由原劳动人事部于1982年8月7日颁发。以后陆续颁发了有关部门规章、规范性文件，建立了我国的特种设备安全监察制度。《锅炉压力容器安全监察暂行条例》的实施，对规范锅炉压力容器安全监察工作，明确锅炉压力容器企业的安全义务降低并减少当时高发的锅炉压力容器事故，保护人民群众生命财产安全起到了非常重要的作用。

但是，《锅炉压力容器安全监察暂行条例》实施20年来，我国经济的发展和形势发生了巨大变化，使《锅炉压力容器安全监察暂行条例》暴露出在新形势下许多不适应的问题。为解决这些问题，2001年启动了对《锅炉压力容器安全监察暂行条例》的修订工作。2003年3月，国务院公布了《特种设备安全监察条例》（第373号国务院令），自2003年6月1日起施行，《锅炉压力容器安全监察暂行条例》同时废止。《特种设备安全监察条例》的出台，明确了“涉及生命安全、危险性较大的特种设备的范围概念”，将锅炉、压力容器（含气瓶）、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、游乐设施等事故频发且亟需规范的特种设备纳入安全监察范围，解决了《锅炉压力容器安全监察暂行条例》的操作性不够明确、具体问题以及法律责任方面的缺陷，对有关特种设备生产、使用、检验检测过程中的各类违法行为，制订了具体的处罚规定和行政强制措施。

2.我国特种设备法规体系现状

对于电梯、锅炉压力容器等特种设备的安全法规，我国目前主要是依据《特种设备安全监察条例》。此外省、自治区、直辖市以及部分市人大及其常委会按照《立法法》，根据本行政区域的特种设备安全具体情况和实际需要，在不与宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，制订地方性特种设备安全监察法规。特种设备安全监督管理部门根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限范围内，制订规章。目前，在《特种设备安全监察条例》框架体系下，已形成了“法规一部门行政规章一安全技术规范一相关引用标准”四个层次的特种设备安全监察法规标准体系结构。

第一层次：行政法规

（1）行政法规：《特种设备安全监察条例》。

（2）地方性法规：省、自治区、直辖市通过的条例。如《江苏省特种设备安全监察条例》、《深圳经济特区锅炉压力容器压力管道质量监督与安全监察条例》等等。

第二层次：部门规章和地方政府规章

（1）部门规章：以特种设备安全监督管理部门签署部门令予以公布的并经过一定方式向社会公告的“办法”、“规定”。目前以“部门令”形式的特种设备部门规章已有十个，例如《特种设备质量监督与安全监察规定》、《特种设备作业人员监督管理办法》、《锅炉压力容器压力管道特种设备事故处理规定》、《压力管道安全管理与监察规定》、《游乐园管理规定》。

（2）地方政府规章：以省、自治区、直辖市政府行政首长签署命令予以公布的“办法”、“规定”等。如湖北省《锅炉压力容器压力管道特种设备安全监察办法》。

第三层次：安全技术规范

安全技术规范指《特种设备安全监察条例》所规定的、国务院特种设备安全监督管理部门制订并公布的安全技术规范。这部分内容是监察制度的具体操作文件，不仅是法规体系的主要内容，也体现了监察制度的具体实施方式。目前已有特种设备安全技术规范80余项。

第四层次：相关引用标准

相关引用标准指一系列与特种设备有关的经法规、规章或安全技术规范引用的国家标准和行业标准。这些被安全技术规范所引用的标准，具有与安全技术规范同等的法律效力，具有强制属性，属于安全技术规范的重要组成部分。因此，可以说引用标准是特种设备安全技术规范的技术基础。目前，与特种设备有关的标准，包括特种设备产品标准、材料标准、性能标准、检测方法标准等共有2000余项。

3.我国特种设备法规体系可能存在的问题

上述法规体系的建立，对改善我国特种设备安全状况起到了决定性作用，但仍存在着一些亟待解决的问题和需要完善的内容。我国目前的特种设备法规体系还不健全现行的法规体系与世界各国的法律法规体系存在较大差距[1]。主要体现在：

（1）安全监察制度缺少专门法律的支撑

与西方国家相比，我国的特种设备法规体系在法律层次上存在差距。鉴于特种设备具有危险性的特点，西方发达国家对特种设备的管理均有专门的法律。而我国特种设备法规体系中暂时还没有专门的法律。

（2）法规层次存在缺陷

《特种设备安全监察条例》的实施[2]，解决了《锅炉压力容器安全监察暂行条例》不适应新的管理体制和经济环境的问题、明确了各方面的法律责任、确立了安全监察的基本制度。但是，也应该看到条例本身存在的缺陷，例如：缺少对压力管道设计、安装、使用环节的安全监察措施规定；缺少对场（厂）内机动车辆安全监察的规定；缺少对特种设备材料，尤其是承压元件材料的监察规定；缺少对特种设备事故处理主体的明确规定；缺少对特种设备有关保险（包括检验保险、安全责任保险等）的鼓励政策；缺少对行政许可收费的规定；缺少非法使用、擅自解封、伪造许可证书等违法行为的法律责任内容；一些行政行为的设定还有待于进一步完善，如：行政许可分级管理、鉴定评审、时限要求等；某些规定则存在可操作性方面的问题，如：电梯制造单位对电梯安装、改造、维修工作负责的规定；特种设备报废的规定等等。

（3）部门规章不健全

作为法规体系重要组成部分的“部门规章”内容不健全，缺口较大[3]。目前只有十个部门规章。其他管理规定、办法，包括应以部门规章规定的事项（如行政程序、审批办法等）大多是以“部门文件”形式发出的，而不是以“部门规章”形式由部门首长签署命令予以公布的。此外，现行规章存在可操作性不强的问题。

（4）安全技术规范不完善

缺少事故分析导则和安全评价方法等方面的规定。事故的统计范围、事故分类与国外不一致[4]。除气瓶外，其他特种设备安全技术规范中并没有明确规定使用年限，使条例第二十条无法完整地实施。电梯、起重机械、场（厂）内机动车辆、客运索道和游乐设施等特种设备安全技术规范存在较大缺口；现有的安全技术规范较为分散，缺少系统性，需要归类整合。

（5）规章及规范修订机制尚不适应

由于缺少一个及时有效的规章规范修订机制，使规章及安全技术规范中存在的缺憾不能够及时得到补遗和修正。此外，在现行的规范性文件中执行主体有的是原劳动部，如《蒸气锅炉安全技术监察规程》等、有的是原国家质量技术监督局，如《压力容器安全技术监程》。机构改革、职能调整后，主体关系发生了变化，应对这些规章及规范性文件进行修改，明确主体关系。

（6）标准体系不完整

与国际标准和国外先进国家的标准相比，我国的特种设备标准体系尚不完整。锅炉和压力容器目前刚刚开始纳入同一标准体系，仍然存在相关标准之间不统一、不协调的问题。电梯、起重机械、场（厂）内机动车辆标准化工作有待进一步加强，有关标准与相应的安全技术规范有待协调一致。

4.讨论

随着经济社会的不断发展，特种设备监察领域所凸显的问题越来越严重，严重滞后技术革新和社会经济的发展。本文借鉴发达国家对特种设备的管理经验，结合我国特种设备安全技术法规和标准体系的实际情况，提出一些对策以供讨论。

4.1需建立专门针对特种设备的相关法律，调整特种设备安全各方面关系，明确各方面责任，解决安全监察工作的法律地位问题，建立特种设备安全监察各项制度。

4.2需开展《特种设备安全监察条例》有关条款和内容的补充、修订工作。法规是实践的总结和提炼，也需要在实践中予以完善。因此，在全面贯彻条例的同时，对执行中发现的问题进行研究，对条例予以明确而在监察实践中亟待解决的事项进行研究探索。

4.3应按照《特种设备安全技术规范制定程序导则》，进一步完善安全技术规范的制修订工作，修订整合有关的安全技术监察规程。

4.4强化标准的基础性作用，建立统一标准体系。考虑与国际接轨，适应国际大趋势，积极靠拢国际标准，逐步建立或形成相对一致的特种设备标准体系对一些相关的标准。及时将安全监察工作及检验工作中所涉及的安全技术问题反馈到标准制修订工作中，使有关标准得以完善提高。

参考文献

[1] 贾桢祯，关注场（厂）内机动车辆[J].建筑机械，2007（11）：8-11.

[2] 特种设备安全监察条例.国务院第549号令.

[3] 谢振祥，场内专用机动车辆监督检验的问题和思考[J].中国科技纵横，2010（24）：321

[4] 段亚丽.中国叉车制造业成长中的思考[J].物流技术，2011.3：5-5.