我国开征机动车环境税的必要性和总体框架研究

摘要：从2012年开始，我国很多地区都遭受了极端雾霾天气的侵袭，严重困扰了人们的生产和生活。为了保护生存环境，迫切需要对大气环境进行整治，运用税收手段治理空气污染已势在必行。本文从开征机动车环境税的紧迫性和必要性出发，借鉴国外成熟经验，对我国开征机动车环境税的总体思路和基本框架进行了研究，从而为遏制大气污染，尤其是机动车尾气污染提供有益的借鉴。

关键词：机动车环境税 必要性 思路框架

一、征收机动车环境税的必要性

中国气象局的数据显示，2013年以来，全国平均雾霾天数为52年来之最，安徽、湖南、湖北、浙江、江苏等13地均创下“历史纪录”。 “雾失楼台，月迷津渡”， 在浓重的雾气中，PM2.5的污染之害越来越清晰地呈现在人们面前，我国大气环境治理迫在眉睫。

（一）机动车尾气已成空气污染主因，危害巨大

根据环保部门的通报可以发现，雾霾的成因一方面是气候原因，即气候条件不利于污染物扩散，另一方面是大量污染排放源源不断。以北京市为例，雾霾颗粒中机动车尾气占22.2%，燃煤占16.7%，扬尘占16.3%，工业占15.7%。也就是说机动车是雾霾形成的主要推手。截止2012年底，我国机动车保有量已达2.4亿辆，而且每年还以近千万辆的速度增长，对大气的污染日益严重。机动车尾气污染物不仅含有雾霾的主要成份――二氧化硫和氮氧化合物，还包含碳氢化合物、一氧化碳、含铅化合物、苯丙芘及固体颗粒物等有毒物质。在我国，空气污染每年约致35-50万人早死。为了保护我们的生存环境，对机动车征收环境税已迫在眉睫。

（二）征收机动车环境税可为空气污染治理提供可靠的资金保障

《中国统计年鉴》的数据显示，近年来我国在治理环境污染方面的投资总量在不断攀升，但在控制大气污染、改善大气质量方面投入甚少。目前我国在大气污染治理方面缺乏稳定的资金来源，导致巨额的资金需求量无法满足。对机动车征收环境税，把污染大气环境的代价，内化到机动车使用成本中去，由政府通过收入再分配机制对大气污染进行治理，以“税”的形式强制对机动车污染行为进行征缴，能够形成持续、稳定的税收收入资金流，可以为空气污染治理提供可靠的资金保障。

（三）征收机动车环境税可有效引导市场资源配置，促进产业结构调整

从经济学的角度来看，不管是直接税还是间接税，不管税费的客体是自然人还是经济人，所有税费最终还是由自然人来承担。对机动车征收环境税后，车辆所有者出于成本考虑，必然会对机动车环境税税率不同的车型、燃油品种有所取舍，进而传递到燃油生产企业和汽车制造业，倒逼燃油生产企业、汽车制造业等相关产业进行技术改造和转型升级，促进产业结构的调整。

二、国外机动车环境税经验借鉴

（一）税制设计

国外与机动车相关的税一般有5-6种，通常在机动车购买阶段税率普遍较低，英国、德国等欧洲国家都没有汽车购置税和消费税。

1、英国

英国是世界上最早开征环境税的国家之一。在英国，机动车环境税主要包括燃油税、车辆执照税、交通拥挤税、车辆首次登记费等，其中，燃油税份额最大，目前在油价中所占比例在60%左右，即“多开多缴”。除了通过燃油税来控制车辆使用外，还对新购车辆征收“第一年车辆使用税”，该税根据尾气排量不同而分为13档，分别收取不同税费。与此同时，伦敦还启动了“低排放区”计划，规定从2008年2月4日起，凡进入伦敦区域的12吨以上、尾气排放未能达到欧3标准的卡车，其驾驶员要缴纳200英镑的排污费，违者将处于高达1000英镑的罚款。

2、美国

美国被称为“车轮上的国家”，每个家庭平均拥有1.05辆车，汽车保有量与我国大致相当，但是空气质量优良，这得益于美国严格的机动车尾气排放污染控制制度。在美国，机动车购置和保有环节所征收的税款在整个税收中所占的份额较小，但其使用环节的税款份额较大。美国汽车使用环节的税费主要通过征收燃油税来实现，车主不仅要负担全国统一的联邦税，还要缴纳各州自定的州税。为使车主考虑成本，美国1978 年的《能源税收法》对达不到法定燃油效率的新运输工具在销售时实行特殊征税。根据燃油使用效率，每辆车征税额度从 1000 美元至 7700 美元不等。

3、德国

从2001年开始，德国根据机动车的功率与尾气污染物排放量来征收环境税，目前其油价的三分之二是燃油税金，在私家车的日常开支中，燃油比例最大。迫于汽车对环境的污染日益严重，德国从2009年开始推行新的汽车税征收标准，即对新型汽车按照二氧化碳排放量的多少征收。

（二）税款管理与使用

国外机动车环境税一般具有专用性，通常是作为专项税收用于治理污染和与治理污染相关的费用支出。

1、专款专用

机动车环境税专款专用分为很多方式：一是用于预算中列出的特殊环境项目，这是最主要的用途。如在法国，95%以上的机动车环境税都是专款专用的。二是支付给为各种环境项目提供特殊资金的环境基金。三是在缴纳机动车环境税的公司和个人中进行再分配。例如，瑞士把征收的二氧化碳税一部分用于降低雇主向国家养老金计划缴纳的缴款。四是用来支付提供各种与大气环境相关的服务的成本费用。

2、用于降低有关扭曲性税收负担

这是税收中性原则的体现，通过开征机动车环境税，用新增的环境税收入来降低劳工税和所得税等对经济发展具有扭曲性影响的税负，努力保持总体税收负担不变，从而大大增加了环境税的可接受性。挪威、芬兰等北欧国家就是采用这一方式来推进其环境税改革的。

三、开征机动车环境税的基本原则及框架设计

（一）基本原则

开征机动车环境税，并不是为了筹集财政收入，而是为了达到治理与保护环境的目的，因此总体上应把握以下原则：

1、优化税制结构，有加有减，税收负担适中原则

按照我国结构性减税有增有减的思路，对机动车征收环境税，并不是简单地税种或税目增加，应当全面考量税收负担与经济增长的关系，优化税制结构，保持总体负担适中。

2、区别征收，体现公平与发展原则

按照机动车动力来源的优劣、产生的尾气对空气的污染程度及燃油用途不同，确定不同的税率和优惠政策，体现公平与发展的原则。

3、地方专属收入，专款专用原则

专款专用是机动车环境税管理的基本原则，符合税收的公众价值取向和税款征收的初衷。

4、先试点后推广原则

可由空气污染状况严重的地市先行试点，积累一定经验后，在全国统一实施。

（二）框架设计

在上述总体原则指引下，笔者主要从税种设立、税率确定、征收环节及税款管理使用等四个层面进行了框架设计。

1、新增机动车环境税，取消或降低其他机动车税费，保持税负适中

目前，我国还没有专门的机动车环境税税种，有些税种如成品油消费税等只是部分考虑了环境保护的因素。笔者认为，应新增机动车环境税。同时，鉴于我国的总体税负水平已经较高，为保证机动车环境税的顺利开征，并契合国家在机动车产业方面“轻购买限使用”的政策，建议取消或降低机动车购买环节的车辆购置税和消费税及保有环节的车船税。另外，财政应出台对纳税人少开或不开燃油车的行为进行不同的奖励或在社保养老等方面给予不同补助的政策（比如降低纳税人在社保方面的支出等），来尽量保证不增加纳税人税收负担的总体水平。

2、合理确定税基和税率，体现“污染重，负担大”的公平原则

一是按燃油的种类不同设置不同的税目，制定差别税率。如柴油的燃油效率及污染物排放优于汽油，因此应对汽油征收比柴油更高的税率。二是按燃油的标准不同，确定不同的税率。在总体税率不变的基础上，大幅度提高低标准成品油的税率，使其市场价格与高标准油相差无几，利用性价比优势引导消费。三是实施税收优惠政策。如对国家基础产业（如农、林、渔等）用油，确定较低的税率或免税；对性能卓越、尾气污染小的机动车实行补贴政策等。

3、实行从价征收，在零售环节纳税

实行从价征收，税金包含在油价中，融合了排量的因素，体现“多开多交，燃油消耗量大多交”的利益调节原则。在零售环节征收，谁消费谁缴税，通过利益得失调节纳税人行为，达到抑制汽车尾气排放的目的。

4、作为地方固定收入，专款专用，少量兼顾其他与环保相关的项目

鉴于我国地方行政区域众多以及当前财权与事权相匹配的改革方向，建议将机动车环境税作为地方固定收入，以提高地方政府对空气污染治理的积极性，由地方税务部门统一征收，纳入预算内专项收入核算。征收的机动车环境税收入款项应主要用于大气污染治理与保护，以及促进机动车使用者改变原有行为的节能、环保项目等方面，也可以包含与汽车产业节能减排等新技术的开发应用，或与减少空气污染相关的一些公益行为。

参考文献：

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