地方政府在产业集群形成与发展中的功能定位

[提要] 产业集群在我国经济发展中扮演着越来越重要的角色，目前已形成很多独具特色的产业集群。在产业集群的形成与发展过程中地方政府起到不可或缺的作用，但是地方政府介入产业集群的首要任务就是确定其功能定位。本文主要分析地方政府介入产业集群的必要性及地方政府在产业集群形成与发展中的定位误区，最后得出地方政府在产业集群形成与发展中的功能定位。

关键词：地方政府；产业集群；功能定位

中图分类号：F12 文献标识码：A

收录日期：2014年7月28日

产业集群，是在地理上集中的相互联系的企业和关联机构的集合。它们同处在一个特定的产业领域，由于具有共同性和互补性而联系在一起（M.poter，1998）。自20世纪80年代产业集群引入我国后，已发展成我国经济中颇具特色的经济组织，加上各地独特的区域优势、自然禀赋及政府的扶持引导，产业集群在我国经济发展中扮演着越来越重要的角色，目前已形成了很多独具特色的产业集群。综观国内外各产业集群的形成与发展，都可以看到政府特别是地方政府在其中起着重要的推动作用。

一、地方政府介入产业集群的必要性

市场经济条件下，政府在产业集群中发挥作用的基本依据是市场的失灵。主流经济学认为，公共产品的存在、外部性和自然垄断是市场失灵的主要原因，“市场失灵”必然需要政府干预。产业集群是相互联系的企业和关联的机构在空间的集聚而形成的，企业与企业之间仅仅是经济利益的联系，这就必然造成外部性和公共产品的缺失，甚至在某些产业集群中会形成垄断等现象，这就必然要求政府特别是地方政府的介入，由政府制定相关政策法规来控制企业的外部，由地方政府来提供公共产品和控制垄断行为。所以说，政府特别是地方政府介入产业集群的形成和发展是必要的、不可或缺的。

波特在1999年曾说，政府在引导企业集群发展时，“不要去干扰市场，扭曲竞争，而应去寻找制约集群发展的因素，着手加以改进。如果集群发展受到技能短缺的限制，政府应该设法解决教育培训的问题；如果集群发展受到低效的后勤设施的限制，政府就应该去建设基础设施。”各国经济发展的经验虽然表明，在产业集群的形成和发展过程中，市场的生成性要大于政府的建构性，但是这并不意味着政府在产业集群的产生和发展中就无所作为。政府要做的并不是削弱市场的力量，而是要加强市场的力量。因此，政府在产业集群发展中的正确定位，应是为市场的健康发展提供必要的引导与周到的服务；通过正面的鼓励与引导，对急需发展的产业提供一定的资金、技术与政策支持；而对那些环境污染严重，没有发展潜力的企业则采取不发牌照等相应举措来限制其发展。

二、地方政府在产业集群形成与发展中的定位误区

产业集群对我国产业经济的发展产生了巨大的影响，中央政府及地方政府都对产业集群非常重视，制定了相关的支持政策加以扶持，特别是各地地方政府为了使本地的经济得到繁荣的发展，纷纷制定相关政策扶持当地的产业集群，但同西方国家的政府在产业集群方面的作为来比，我国政府特别是地方政府对产业集群的认识还不是很到位，对政府在产业集群中的功能定位不准确，致使政府在产业集群的形成和发展中起不到该有正面作用，甚至阻碍发产业集群的发展，主要体现在以下几个方面：

1、规划不合理，重复建设明显。部分地方政府在进行本区域内产业集群规划时，缺乏统筹安排，从局部利益出发，甚至为迎合上级部门而“为了集群而集群”，造成区域内产业集群重复建设。如全国有近10个省提出发展汽车产业集群，有一半以上省份提出发展软件产业集群。在县一级，几乎每个县都提出要发展纺织、服装、食品、建材等产业集群。如果没有调研而盲目扩张、重复建设，必将造成区域产业结构的趋同，引起集群之间的恶性竞争。

2、服务体系不足，支撑机构不全。很多地方政策在产业集群形成的前期都会制定各种土地优惠、税收优惠等相关政策，努力吸引企业的入驻。但一旦有了企业的进入，并且逐渐形成规模时却发现服务体系建设不足，以及相关的配套支撑机构不健全。缺乏信息沟通交流平台，缺少科研创新平台，与当地的高校及科研单位不能有效合作，人才的后继供应不足，等等。这些都造成了产业集群的自我创新及发展能力低下，很多产业集群最终只能是靠个别龙头企业勉强支撑。

3、公共产品提供不到位，缺乏配套设施。在产业集群建设过程中，公共产品都应该是由地方政府规划建设的，各地的政府在引导建设产业集群时都会努力提供相应的水电设施，进行道路修建，但综观国内很多地方性的产业集群可以发现，很多产业集群内都缺乏医院、学院、娱乐场所等配套设施，产业集群白天是热闹的工作场所，到了晚上就成了空城，很多高科技高素质人才甚至不愿意在那里工作。所以，地方政府除了提供基础的水电设施、修建道路交通之外还应该考虑到医疗保健、环境治理、住房、娱乐设施等。

4、政府行为有待规范，政策脱离区域实际。由于政府行政体制改革滞后，政府职能转变不到位，在产业集群的建设中，政府行为不规范的问题还比较严重，甚至用计划经济的方式强行推进的事屡见不鲜。主要表现为：部分地方政府为追求“大而快”的发展效果，利用手中的职权硬将小企业拼凑在一起；有的政府为了“扶大扶强”，对大企业过多的倾斜，致使集群内部重点企业与一般企业之间竞争地位不平等，对改善集群的公共环境的投入却严重不足，造成资源无效配置和浪费的恶果；政府对发展产业集群的工作务实性差，却忙于接待介绍经验、热心于各种会议和应付上级的检查和汇报；决策随意性大，政府常以行政权力随意调整规划；管理手段不协调，行政手段甚至替代经济法律手段。

三、地方政府在产业集群形成与发展中的功能定位

从上文可以看到，在产业集群的形成与发展过程中，政府最主要的功能不是帮助建立一个产业集群，而是为有空间集聚需要的企业提供公共产品，制定相关的政策法规，做好引导和服务。所以，地方政府在产业集群的形成与发展中的功能定位应定为引导和服务。具体的引导与服务的方面如下：

1、总体规划，引导发展。政府的主要职能之一，就是要做好社会经济发展的宏观管理和总体规划。地方政府在信息获取上具有很大的优势，应该利用该优势，统筹规划，认真了解不同地方的产业集群特点及形成的原因，根据本地的特色及资源优势制定出符合当地条件的特色的产业集群发展战略。

2、提供公共产品，营造良好的产业环境。市场环境是产业集群形成、发育、成熟、升级最基本、最重要的力量，如何营造良好的市场环境、有效发挥市场力量应是政府营造产业集群发展环境的基本着力点。各地政府要加快地方经济的市场化进程，不断进行体制创新、培育良好的信用环境；但同时，政府还要在弥补市场失灵、完善基础设施建设等物质环境建设、提供公共物品和公共服务等软环境方面发挥积极作用，努力创造和提供能够吸引企业在一定空间地域内聚集、有利企业集群形成和发展的良好环境。

3、政府引导，建立相应的中介机构。政府要引导帮助产业集群内的企业建立相应的行业协会、商会等中介组织，以加强行业内的沟通交流。同时，政府也应该采取引导、市场化运作的方式，大力发展服务型的出口商、生产力中心、技术信息中心、质量检测控制中心、开放性行业技术中心等集群发展机构，建立法律、会计、仲裁、信息咨询等方面的中介服务机构，发展和完善社会化服务体系和自组织体系。推动集群企业之间知识、信息和经验的交流与协作以及企业协作联络网络的生成。

4、制定政策，引导产业集群的形成与发展。产业集群是不同的却又有一定的关联性的企业在空间上相对集聚而形成，为了起到集聚效应就需要地方政府制定相应的具有吸引力的优惠政策，主要包括土地优惠、税收优惠等；而在产业集群的发展过程中还应有不同的政策给予支持和保护，以保证为集群内的企业建造良好的工作环境。另外，也应该制定相应的法律及规章制度以便对集群内的企业起到一定的监督或约束作用。

5、完善服务，建立相应的支持体系。政府可以通过减少行政审批、降低各项收费标准等措施，降低产业交易费用；也可以通过建立和完善集群企业服务体系降低交易费用。集群企业服务体系可以包括融资服务体系：如贷款担保公司、租赁公司、产业投资基金等；人才服务体系：如人力资源公司、专业化的培训机构等；信息服务体系：产业研究机构、市场调查公司、广告公司等；也可以包括物流仓储服务体系、技术服务体系等。同时，政府要加快信息咨询服务建设，建立产业集群区多层次的公共信息平台；同时，根据当地产业集群区的发展特点，创办急需劳动力的教育培训机构，培养和创造高级生产人才；此外，政府还可出面组建创业服务中心等支持系统，为集群区新企业的形成提供孵化器功能。

综上所述，我们可以看到，地方政府在产业集群的形成和发展过程中起着重要的作用，每个产业集群的形成与发展都离不开地方政府的支持和介入，但地方政府如果定位不准确，可能会适得其反，不但不能起到助推的作用反而会阻碍产业集群的发展。只有合理明确的功能定位才能最大限度地发挥政府的职能，促进产业集群的健康有序的发展。

主要参考文献：

[1]金青梅.地方政府在产业集群发展中的定位分析[J].经济管理，2007.2.

[2]孙小丽.政府在创新型产业集聚区建设中的作用[J].市场论坛，2012.4.

[3]钱万权.论产业集聚区的时代特征及地方政府功能定位[J].现代商贸工业，2013.15.