我国公共图书馆立法相关问题研究

摘 要：制定公共图书馆法是推进我国图书馆法治建设的历史性契机， 我国图书馆立法应借鉴国外相关制度的共性，并在结合中国国情，体现时代特色，如动员社会力量加快图书馆建设，规范知识产权与数字图书馆的辩证关系等等。在彰显图书馆社会价值、实现图书馆职业使命、促进图书馆事业发展等方面， 法律有其不可替代的功能和作用， 图书馆人和法律人应以积极、负责、理性的态度参与其中， 推动立法进程。

关键词：图书馆；数字图书馆；立法

【中图分类号】G258.2

一、我国图书馆建设目前面临的主要问题及其成因

（一）我国图书馆建设面临的主要问题

第一，政府对公共图书馆建设的投入严重不足。政府促进公共图书馆建设最直接的体现就是保障其拥有充足经费，虽然全国地市级公共图书馆馆均政府投入从2003的172. 6万元增加到401.7万元，财政投入也由 2000 年的13.93 亿元增长到 2010 年的58.37 亿元，但经费短缺依旧是制约我国公共图书馆发展的主要原因。[1]

经费投入的不足主要表现为两方面：一方面我国目前对公共图书馆的投入与国际标准存在巨大差距，2005 年以来， 我国公共图书馆年度经费总额占国家财政总额的比例一直维持在0.08% 左右的较低水平， 而且呈总体下滑趋势。2011 年， 我国人均公共图书馆购书经费不足 1 元， 人均藏书量不足0.5册， 较国际图联和联合国教科文组织推荐的人均 1.5册至2.5册的水平存在显著差距。[2]另一方面体现在国内图书馆建设发展的极度不平衡，国家经费投入主要集中在大型图书馆上，中小型的县乡基层公共图书馆则尚未被列入发展计划中，致使这些基层的图书馆面临着严重的生存危机[3]，在经济欠发达地区县级图书馆经费严重不足，甚至引发了 "人吃书"（人员经费挤占购书费用）现象，多数公共图书馆存在几年甚至十几年没买书或者很少买书的现象，这种服务的不均等违背了联合国科教文组织的公共图书馆宣言对普遍均等的表述："公共图书馆应不分年龄种族性别宗教国籍语言或社会地位，向所有的人提供平等的服务。"

第二，政府对公共图书馆的投入没有考虑到市场的需求，资源浪费严重。近年来，政府采购制度在公共图书馆界开始实行，由各级财政部门以行政命令的方式强制执行。然而主管政府采购的部门，对图书馆的业务并不是很熟悉。图书馆每年申请自时， 需要向该部门作多番沟通解释。而政府部门也有其难处，没有法律的的支持，他们也很难赋予图书馆这些自。于是申请采购自的过程会变得非常艰难， 甚至会有相当部分项目得不到批准。[4]这导致很多的公共图书馆所采购的图书的知识含量折旧快，不对读者胃口。图书馆的自主采购对于充分维护图书馆和用户的自由权利来说如此重要，因而仅仅用一些政府颁布的指导性政策或一些根本缺乏强制性的文件作为保障，是远远不够的，而需要以法律的强制性来保证和监督图书馆的自主采购权。[5]

第三，图书馆建设的理念没有考虑到数字化时代的变化，实现图书馆功能的转变。传统图书馆是市民学习知识的场所，但随着数字图书馆地位的不断上升和网络的发展，读者信息获取渠道的多元化，人们在信息获取方式上有了更多的选择，网络、电视、手机等成为人们日常生活中信息获取的重要工具，图书馆对人们生活的实际影响力在逐渐下降使得市民到图书馆学习知识的动力降低。[6]

第四，缺乏图书资源管理与维护的基本法律制度与法律责任，图书资料管理不到位，毁损丢失严重。随着现代化技术和观念的引入，使各个公共图书馆的资源管理日趋先进，但仍存在图书资源流失的问题。

第五，缺乏对民间力量建设图书馆没有制度上的引导和监管措施。研究认为，民营图书馆对发展基层中小型图书馆，特别是乡村图书馆（室）、西部地区图书馆有着"柳暗花明又一村"的效果。鼓励私营是新世纪我国图书馆事业发展的战略选择，是一项双赢的事业，应公私经营，共谋发展。[7]但目前我国没有相关的法律进行扶持。

第六，没有从制度上解决数字图书馆建设与知识产权保护的关系。数字图书馆为读者带来的最大好处就是信息资源全球化和获取信息资源的快捷，实现局部文献和远距离文献的下载和传播。数字图书馆这种信息资源提供的方式与服务直接涉及到著作权人、传播者与公共之间的利益关系，其核心问题就是作品数字化问题。[8]

以上的问题表明，我国需要一部图书馆专门法，全面地规范图书馆法律关系，建立健康的图书馆秩序。而截至目前为止，除一些地方出台了图书馆有关的法律法规、规章方面，全国性的的立法草案虽酝酿已久，但至今未有法律出台。

（二）问题背后的原因

第一，对图书馆对构建和谐社会、市民社会的功能与作用认识不足，导致图书馆建设落后于经济发展的速度和社会的需求度。正如学者指出，我国对图书馆的认识不足有着深刻的历史原因。首先在农耕时期，自然经济不需要信息的流通，图书馆也就成了一个消遣场所；洋务运动后，急功近利的思想使我国注重经济的发展，却忽略了不直接产生经济效益的图书馆的建设[9]。

人类文明发展到今天，对公共图书馆存在意义的认识已经不仅仅停留在普及知识基本层面上了， 而是世界人权运动的发展要求各国政府为履行尊重、保障、促进公民基本人权以及教育权、文化生活权的义务所应有的在社会资源配置上给予必要投入和法律保护的基本职责中的一项重要内容。[10]目前，我国人民普遍相信知识改变命运，却没意识到图书馆对知识传递的巨大重要，这也是我国图书馆建设落后的深层原因。

第二，缺少对图书馆建设的制度供给，导致图书馆建设中的诸多基本问题无法可依。我国图书馆管理模式与方法表现出以下主要特征： （1） 条块分隔的多元化行政管理， 由行政指令干预图书馆运行，图书馆是对各自直接所属的行政主管部门负责，馆际之间没有隶属关系，互不往来；（2）图书馆事业是以政府拨款为主的公益事业， 政府根据财力和科学教育文化事业发展规划进行预算和投资， 图书馆的服务效益不与拨款数量直接挂钩，图书馆开展服务没有健全的监督机制。[11]

第三，在图书馆建设中没有处理好政府力量与社会力量的关系。公共图书馆服务虽然在整体上属于公共产品，但依然应当划分其与市场之间的界限。

第四，图书馆学会和相关组织未能积极展开研究，促成图书馆相关法律法规的出台。理论界对于公共图书馆精神，公共图书馆立法与管理中涉及的经济学、社会学、政治学、伦理学问题，公共图书馆的性质、职能、尤其公共图书馆思想在新的信息环境、经济环境下面临的挑战和我们可能选择的对策等，也都没有开展深入的讨论。[12]

二、有关国家和地区图书馆立法与实践的启示

目前，已有美国、日本、俄罗斯、印度、韩国等多个国家颁布了与图书馆有关的法律，这些法律包括国家图书馆法和其他的专门法。从上述国家的有关立法规定来看，其共性表现为：

第一，充分认识和界定了图书馆在市民社会和法治社会中的无可替代的作用，明确了图书馆的法律地位。1956年，美国颁布了《图书馆服务法》（Library Service Act ， LSA），这是第一部全国性图书馆法，接着陆续颁布了《图书馆服务与建设法 》（Library Service and construct Act ， LSCA） 和《图书馆服务和技术法》（Library Service and Technology Act ， LSTA）其内容也从只包括公共图书馆到开始包括中小学和大学图书馆研究图书馆专业图书馆等几乎所有的图书馆类型。[13]

第二，图书馆的经费有法定的公共财政预算作为保障。美国联邦立法对图书馆的最大意义就在于保障了政府直接向图书馆提供经费，法律中明确规定联邦政府对公共图书馆拨款事项： 明确联邦政府对公共图书馆拨款责任； 联邦政府拨款具体数量； 资金的管理分配和使用方式等。

第三，坚持透明开放的办馆原则。英国大学图书馆向社会开放的历史最为悠久，一般的大学图书馆自从建校起就面向社会开放，公民可以免费到大学图书馆阅览 （学龄前儿童需家长陪同），大学图书馆里约有5%是市民。

第四，理顺公共图书馆与私人图书馆之间的关系。美国有关法律规定，企业和私人捐款用来资助公益事业，捐款的款额都可以从税务中免除或抵消。

三、我国图书馆立法应解决的几个基本问题

第一，把握好公共图书馆与社会力量的关系。近年来，民营图书馆数量的增长成为了一种趋势，馆藏以新书、热门书为主、具有极大的自主性与灵活性、服务时间长、环境优雅舒适、服务人员态度热情的特点使得民营图书馆能够立足于市场经济并获得广泛赞誉。民营图书馆已经在公立图书馆服务还没有能够覆盖的区域发挥了作用，还应该主动进人社区文化建设领域，为居民文化休闲提供服务。政府举办的公立图书馆应该像是城市百货大楼，代表着城市的文化水平；而民营图书馆则是居民身边的便利超市，为民众提供机动灵活的便利服务。[14]

第二，顺应时代变迁，以制度促进公共图书馆职能的转变。传统图书馆是市民学习知识的场所，但网络时代的到来，尤其是数字图书馆和数据库的全面兴起颠覆了图书馆的传统功能。

第三，在数字图书馆建设中理顺知识产权保护与数字图书馆建设的辩证关系。一方面，数字图书馆突破了传统的场馆和地域的限制，为市民学习知识和提高修养提供了极大的便利，但另一方面如何保护著作权人的著作权，鼓励创新和打击仿冒等违法行为，这是一个全新的法律领域，目前世界各国的图书馆立法在这方面基本上也还是空白，值得深入研究。

第四，通过图书馆立法，从图书馆建设到服务的各个阶段建立基本制度，并落实法律责任。图书馆立法是国家对图书馆进行宏观控制、实行协作协调的重要保证。各国政府都把图书馆事业列入国家信息发展的总体规划中，视为保护各发展国家信息资源的主要基地。我国也应当把图书馆系统作为国家信息系统的组成部分，建立起国家统一的专门机构，领导统筹整个图书馆事业的发展，协调各系统图书馆的信息机构的工作。[15]

图书馆法的内容应当是全面的并且具体的，既涵盖图书馆发展的过程中可能面临的选择又能使图书馆法得到有效的落实。如在政府的公共财政投入方面，应当有中长期规划和经费保障；在图书馆建设和图书的公共采购方面应坚持公开透明的原则，建立采纳公众意见的法律平台，同时接受社会的监督；在图书管理方面应建立严格的馆员资格制度和图书资料的管理制度，落实相关的法律责任。

参考文献

[1]吴洪：《公共图书馆经费保障机制研究》，《中国图书馆学报》2010年总第187期

[2]张媛：《我国公共图书馆人均藏书量不足0.5 册》，《法制日报》2013年3月15日

[3]张青城：《论公共图书馆建设中存在的问题和对策》，《职大学报》2008年第3期

[4]陈智颖，尹爱丽：《政府采购背景下的公共图书馆采购自研究》，《图书馆学研究》2007年第9期

[5]戴艳清：《公共图书馆文献的招标采购与自主采购》，《图书馆杂志》2013年第3期

[6]朱志远：《网络环境下市县级公共图书馆竞争环境与运营策略分析》2007年南京农业大学硕士论文

[7]陈华：《鼓励私营是新世纪我国图书馆事业发展的战略选择》，《图书馆建设》2003年第3期

[8]顾必成：《网络信息环境下我国数字图书馆知识产权问题的若干思考》，《新世纪图书馆》2003年第1期

[9]张洪顺：《论中国图书馆事业发展的艰难性、缘由及对策》，《中国图书馆学报》1998年2期

[10]王晓军：《图书馆核心价值辨析--兼论公共图书馆制度价值》，《图书馆》2008年第4期

[11]李嘉琳：《中外图书馆管理体制比较研究》，《图书与情报》2001年第1期

[12]范并思：《论加强公共图书馆问题研究》，《图书馆》2006年第6期

[13]刘璇、张丽、冯 佳：《国外图书馆法演变特点及对我国图书馆法的启示》，《图书情报工作》2011年第11期

[14]李锦香：《论公立图书馆与民营图书馆的关系》，《图书馆杂志》2006年第8期

[15]程雪艳：《我国公共图书馆法立法障碍的根源分析》，《新世纪图书馆》2010年第5期