对金融支持保障性住房建设的思考

【摘 要】加大保障性住房建设力度，进一步改善人民群众的居住条件，促进房地产市场健康发展，是中央加强民生建设的重要举措。本文从发展保障性住房的深远意义出发，分析当前金融支持保障性住房存在的主要问题，在此基础上提出相关政策建议。

【关键词】保障性住房；金融；政策建议

加大保障性住房建设力度，进一步改善人民群众的居住条件，促进房地产市场健康发展，是中央加强民生建设的重要举措。“十二五”时期，我国将进入保障性住房建设“加速跑”阶段，全国计划新建保障性住房3600万套，大约是过去10年建设规模的两倍。通过大规模保障性住房建设，到“十二五”末，全国城镇保障性住房覆盖率将提高到20%以上，基本解决城镇低收入家庭住房困难问题。保障性住房的建设需要巨额的资金，单靠财政投资是远远不够的，大部分资金还有赖于商业银行等金融机构的融资支持。但是，由于保障性住房具有一定的社会福利性，与商业性金融的盈利性存在一定的矛盾，使其在发展过程中遇到很大的资金难题，严重影响了保障性住房建设的顺利进行。本文从发展保障性住房的深远意义出发，分析当前金融支持保障性住房存在的主要问题，在此基础上提出相关政策建议。

一、发展保障性住房的重要意义

20 世纪80 年代初，我国启动了住房体制改革，福利分房旧体制逐渐让位于住房商品化、社会化新体制，尤其是1998年7月公布实施的《国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》宣告了福利分房制度的终结和住房体制市场化改革的开始。经过近30年的“房改”，住房商品化和社会化问题得到了很好的解决，住房不仅成了居民的居住场所，也成了居民保值增值、抵御通货膨胀的良好投资品种。但是，市场化取向的住房体制改革也使得房价上涨过快，尤其是房价上涨速度远大于低收入家庭收入增长速度，低收入家庭只能“望房止步”。从发达国家的经验来看，低收入家庭住房问题是不可能通过市场机制得到解决的，需要政府提供公共服务来实现。发达国家的经验和我国房地产市场的现状已经说明完全市场化改革是不可取的，政府有责任也有义务为低收入家庭提供保障性住房，“以商品房为主导，以经济适用房、廉租房和限价房为补充”的住房供给体制应该成为我国住房政策的基本取向。

目前，我国住房保障体制已经从制度构建发展到实际规划和实施，大量的保障性住房供给上市，不仅能够解决低收入家庭的住房问题，还能对房地产供给结构产生较大影响，抑制目前过快增长并为各方诟病的高房价。具体地讲，加快保障性住房建设的重要意义表现在以下三点：一是提供安居保障，使居者有其所。改善城市低收入居民的居住条件，是重要的民生问题，加快建设保障性安居工程，对于改善民生、促进社会和谐稳定具有重要意义。中央对保障房建设的投资安排原则中，最重要的一条就是要投向使用效率最高、发展最为需要的地方。从这个意义上说，下大力气加快建设保障性安居工程，是促进我国经济社会发展的顺时应势之举。二是带动相关产业，提供就业机会。加快建设保障性安居工程，对相关产业具有很强的带动效应。据权威机构测算，以2010年新增的75亿元廉租房建设投资为例，其所带动的地方和社会投资，可以拉动钢材消费量65万吨，水泥消费量50万吨；另外，中央用于棚户区改造基础设施工程建设17亿元投资，可以拉动铸铁消费量2万吨，钢材消费量10万吨，水泥消费量30万吨。同时，由此提供的就业机会也是不可估量的。三是拉动消费增长，促进经济发展方式转变。加快建设保障性住房，大力推进廉租房建设、棚户区改造、农村危房改造和实施游牧民定居工程，都是改善城乡居民消费环境和条件的有效举措，将有利于城乡居民特别是低收入居民扩大消费，进而拉动经济增长，并优化经济发展方式。

二、当前金融支持保障性住房建设中存在的主要问题

保障性住房涉及到大量的建设资金，目前最需要解决的就是资金不足的难题。近年来，商业银行等金融机构在支持保障性住房建设方面做了大量工作，已为经济适用房、棚户区改造、廉租房、公租房建设、普通商品住房中的保障房配建提供了大量信贷支持。但是，与商业银行当前庞大的总资产规模、总贷款余额相比，其对保障房建设的信贷支持力度仍显不足。2011年以来，国家提出了在“十二五”期间大规模的保障性住房建设规划，商业银行等金融机构在这项重大的民心工程中担当资金支持“主力军”是义不容辞的。然而，商业银行要轻装上阵，就不得不正视在支持国家保障房建设中存在的主要问题。笔者认为，这些问题主要表现在以下几个方面：

（一）还款来源有限

一方面，目前房地产开发贷款的还款来源为房屋销售回笼款，而保障性住房的销售周期、资金回笼都较普通房地产开发周期要长，这样会对企业形成一定资金压力，间接地也会影响银行的流动性。另一方面，一部分公租房不能出售且租赁价格控制得较低，加上日常运营和维护成本并不低，可以用来还贷的现金流就很有限。基于这两方面的原因，导致商业银行对保障性住房的介入就显得不是特别积极。

（二）缺乏足额的抵押物

商业银行介入经济适用房开发遇到的一个最困难的问题就是缺少足额抵押物。房地产贷款的抵押物主要有土地抵押和住房抵押。据中国银监会统计， 目前超过80%的开发商贷款都是以土地作为抵押，而在建工程抵押不到两成。但是，保障性住房的土地均由国家划拨，没有土地证，这就意味着商业银行不能将土地作为发放贷款的抵押物。因此，按照传统的房地产开发贷款要求，从抵押物的意义上讲，商业银行很难对保障性住房建设融资。

（三）政策条款的制约

保障性住房项目有其自身的特殊性，一般项目手续办理时间较长，有些手续是边开工边办理，尤其是“四证”，不像商业性项目是手续基本办理齐全才开工，而银行将保障性住房信贷业务与商业性住房开发项目同等对待，要求“四证”齐全后才能发放贷款。由此造成资金供给与需求时间上的脱节，制约了保障性住房建设开发项目信贷融资的顺利进行。

（四）利率优惠影响银行利润

保障性住房是国家大力倡导的惠民工程，因此要求各家商业银行在开展该项业务时，都必须对保障性住房给予不同程度的利率优惠，优惠后的利率大大低于普通房地产开发贷款至少上浮10%的利率。但是，商业银行毕竟不同于政策性银行，实现利润最大化是其经营的根本准则，当面对更有利可图的信贷资源时，商业银行往往更多地考虑其综合回报，减少对保障性住房的信贷支持。

（五）地方政府投融资平台潜在较大风险

目前各地的保障性住房一般由政府投融资平台具体负责建设与融资，而这些地方政府的投融资平台往往都存在过度融资现象，有的甚至导致地方政府的债务危机，潜在较大的风险。2010年国家对地方政府投融资平台开始清理整顿后，许多融资平台已成为治理的对象，商业银行对于该类企业的新增贷款也随之停止，进而对地方保障性住房的建设产生较大影响。

（六）融资主体的融资能力欠缺

目前，大部分银行房地产项目贷款都要报上级行审批，而上级行审批时很少现场调研，基本上靠报表判断，而许多地方的住房保障中心作为融资主体，并无开发资质，且自有资金较少，资产负债率较高，从而制约了银行贷款的发放。

（七）开发商资金风险较大

项目的自有资本金来源一般都是开发商的自有资金。在项目建设中，开发商承担了主要的风险，具体表现为：一是在担保贷款环节，贷款主体是开发商，抵押物也是开发商以自有资金拍得的土地，即其自有资产。二是在房屋销售之前，项目的所有资金都由开发商自行解决，政府不垫资。三是在销售环节，尽管由政府安排销售，且承诺回购，但实际操作过程中也存在风险。如政府拆迁安置资金没有及时到位，而拆迁户又急需拿房，出现政府打白条抵房款的现象；如果政府无法及时安排充足的销售对象，导致房屋不能及时销售，而回购款又不足，开发商就会出现资金回笼困难。因此，低价位商品房建设的直接风险承担者往往是开发商，而一旦其资金链紧绷甚至断裂，金融机构也将受到波及。

（八）对政策性租赁住房及廉租房建设支持较少

目前金融机构支持保障性住房建设主要集中在还款来源相对比较可靠的安置房建设领域，对国家大力推进的政策性租赁住房及廉租房建设金融支持较少，主要原因在于：一是总量小。目前保障性住房绝大部分是拆迁安置房及经济适用房，政策性租赁住房及廉租房占比较小，总量不大。二是收入少。政策性租赁住房及廉租房租金收入较少，难以完全覆盖贷款本息，而政府对差价部分的财政补贴政策未能及时出台，贷款本息回收得不到有效保障。三是担保难。政策性租赁住房及廉租房一般是政府主导建设，项目用地评估价值较低，不足以覆盖贷款本息，需补充其他抵押资产，而政府往往无法提供其他符合银行要求的其他担保。四是效益低。政策性租赁住房及廉租房建设属民生工程，本来就是非盈利项目，政府对金融机构相关税收、补贴政策不明朗，影响了银行介入此类项目的积极性。

三、对金融支持保障房建设的对策建议

保障性住房建设是我国全面建设小康社会的重大惠民工程，如何解决商业银行信贷“盈利性”与国家保障性住房“惠民性”之间的矛盾。笔者认为可以从以下几个方面采取措施：

（一）进一步完善保障性住房建设的有关政策

保障性住房政策应解决三个层面的问题：一是准入门槛，政府要制定科学的、完善的、可行的审查标准；二是运营方式，是政府建房，还是包给开发商，还是发动社会力量来为低收入群体提供一定量的社会住房，应当确立一个明确的制度；三是退出机制，保障性住房在性质上是用于解决特定对象的公共资源，应实行动态管理，当受益者经济状况改变以后，要退出来让其他低收入者受益。

（二）政府加大扶持力度，解决金融机构后顾之忧

社会各方面应该尊重和理解商业银行的商业属性，尤其是政府应考虑通过财政适当补贴、税收适当优惠等手段，为商业银行支持民生工程创造更加良好的外部环境，促使商业银行更加有意愿为保障房建设作出更大贡献。具体地讲，应出台鼓励和引导金融机构积极参与该类项目融资的政策，包括明确保障性住房建设项目财政担保的有效性和合法性；对参与保障性住房项目给予财政贴息、税收优惠、建立风险补偿金制度；对保障性住房建设项目证照审查、贷款资产质量认定、不良贷款核销等方面执行较为宽松的监管政策。

（三）不断加大保障性住房的金融创新力度

一是人民银行与地方政府合作，共同推动保障性住房投融资机制建设。通过规划先行、融资推动，弥补制度缺损和信用缺失，推动建立保障性住房融资平台，通过融资规划推动建立保障性住房投融资体制。二是创新融资支持模式。尝试通过设立保障性住房专项基金的方式重点解决保障性住房建设项目资本金来源问题。三是给予保障性住房建设项目贷款规模倾斜。优先给予保障性住房贷款项目支持，减少审批环节，开辟项目评审绿色通道，在政策范围内适当放宽贷款条件，全力支持保障性住房项目建设。

（四）推动保障性住房融资渠道的多元化

当前，支持保障性住房建设除了加大财政拨款及银行贷款等手段外，还应调动各种资源尽其所用，尽快挖掘出更为灵活多样的市场化手段与之相配，建立起与市场经济体制和经济发展目标相协调的资金保障体系。具体地讲，一是地方人大应该通过立法手段强制规定从土地出让金中提取一定比例用于保障性住房建设，从而为保障性住房建设提供基本的资金来源。二是应该将部分闲置住房公积金用于保障房建设，这不仅可以解决住房公积金运行效率越来越低下的问题，也能提高住房公积金的收益率。根据住建部的研究报告，我国住房公积金运行效率近年来呈现逐年下降之势，2008年我国住房公积金使用率和住房公积金运用率分别为72.81% 和53.54%，同比下降1.78% 和3.51%，之后的2009年、2010年、2011年均在此基础上改观不大，说明目前我国住房公积金运行效率不高已经成为一个不争的事实。如果将闲置资金用于保障性住房建设，不仅可以提高住房公积金运行效率，也能够通过“对公贷款”来提高住房公积金收益率，是“一举两得”的好事。因此，利用住房公积金建设保障性住房将大有可为。三是商业银行等金融机构应该商业效益和社会效益并重，积极承担企业的社会责任，加大向保障性住房建设提供金融支持的力度。在融资中可试用包括项目捆绑贷款、信托投资基金、住房建设公债、资产证券化等多种工具来筹集建设资金。

【作者简介】

王婉芬，供职于中国人民银行无锡市中心支行。