校车安全事故中的政府责任缺失窥探

摘要：校车作为时展的产物，它在一国教育体系中发挥着不可忽视的作用，在西方享有“移动课堂”的美誉，而它的安全性直接关乎到无数学生的生命。近日在我国个别地区校车事故频发，不禁让我们对我国目前的校车安全问题产生一丝隐忧。事故的发生无疑是由多种因素造成，但其中政府部门的责任履行不到位、行政监管不力才是导致此类惨剧屡屡发生的主因。本文对此进行分析研究，在合理借鉴美国在校车运营方面的先进经验的基础上，寻找出政府监管失职的“症结”所在，为早日建立一套完善的校车安全管理制度提出建议。

关键词：校车事故；监管；政府责任

中图分类号：D63文献标识码：A2011年11月26日上午，辽宁省凤城市宝山镇一辆校车，因道路湿滑发生侧翻，造成35名孩子受伤，事故车辆为黄海牌客车。尽管事故鉴定结果称丹沿线下雨结冰道路滑，驾驶员在转弯时操作不当，导致校车侧滑失控滑翻到路边沟里。但在2010年12月，凤城市宝山镇就有家长向有关主管部门反映称“该镇校车管理混乱，经常违规违章接送学生。”相关部门却没有做出具体答复，更没有对违章车辆及个人依法处理①。2011年11月16日，甘肃省庆阳市正宁县榆林子镇一大翻斗运煤货车与当地幼儿园接送车迎面相撞，造成19人死亡，经初步调查，该校车相关手续合法，核载9人，实载64人，属严重超载②。2011年11月13日，江苏丰县一辆校车，行驶中为躲避违章行驶的人力三轮车发生侧翻，车辆翻入路边沟塘中，造成15人死亡，8人受伤，事故车辆为少林牌SLG型客车，车主为洪旭，是丰县首羡镇首羡庄人③。就在同日，河南驻马店市古城中学一运载学生进行拓展训练的车辆与货车发生碰撞，两名学生当场死亡，20多人受伤，其中7人重伤。事故车辆为学校临时租用的一辆大型客车④。四起校车事故只是每年众多校车事故中的一个缩影，之所以被重点列举是由于事故本身造成了重大的人身伤亡和财产损失，媒体报道跟进及时产生了巨大社会反响。

综合分析四起事故不难发现以下特点：（1）事故大多发生在乡村道路或者城乡结合部；（2）事故车辆并非专用校车并且基本由私人经营；（3）事故发生原因过多或少都与驾驶员违章驾驶或者操作失误有关，其他社会车辆在事故发生过程中也起到了外因的作用；（4）最后事故发生的又一主要诱因就是严重超载。通过以上分析，结合相关政府部门的具体职能，就可以很清晰地发现在校车安全保障领域政府部门在责任履行方面出现的问题。

一、政府责任缺失的具体体现

（一）政府部门对教育资源的布局不合理，配置失衡

《中华人民共和国义务教育法》规定，一个学校的辐射半径是2.5公里。但是随着我国经济的发展，国家采取了以县为主的管理体制。由于近十年我国农村的（包括乡镇）适龄儿童明显降低，从节省教育成本合理分配教育资源方面考虑，国家推行“裁点并校”的政策，大量的“村小”被撤，大批的农村学生家长为了让孩子获取到相对高质量教育资源纷纷将孩子转入县一级的小学入学，县级重点小学的中心积聚效应因此被无限放大。大班额剧增，孩子上学的路程也无形中增加⑤。客观上讲，“裁点并校”符合经济社会发展对教育资源的配置的要求，但是政府部门对政策的制定和施行缺乏必要的预见性，在实际操作工程中又没有真正按照《义务教育法》的精神来进行学校的布局建设，严重违背了就近入学的原则。

（二）立法滞后导致校车运营方面的配套法律法规缺失

目前，我国专门用于规范校车管理的法律法规还很不健全。2010年2月19日质检总局和国家标准委联合的《专用小学生校车安全技术条件》是我国第一步有关规定校车技术参数指标的行政法规。现行的《道路交通安全法》、《道路交通安全法实施条例》等法律法规都没有涉及到校车的专门条款。虽然个别省、市地方法规、规章已经将校车管理纳入其中，但是由于配套标准没出台，对违法行为进行处罚无法无据，加之各地区情况迥异，标准各不相同，因此削弱了法规本身的可操作性和强制力①。而目前由国务院牵头起草的《校车安全条例》也只是进入意见征求阶段，出台还尚需时日。

（三）校车运营市场混乱，司机驾驶水平参差不齐

据有关部门统计，我国现在中小学生有2亿多人，需要乘坐校车的约有9000万人左右，按照每辆车搭载45人来计算，约需要200万辆校车，而合格的校车不到10万辆。巨大的供需差使校车营运成为一项暴力产业，吸引了大量的社会车辆涉足其中，一时间“黑校车”成为了主力并且大有取而代之之势。而在对“黑校车”的处理上，由于缺少配套法律法规支持，公安、交通、质检等职能部门在实际工作中都存在慢作为、甚至是不作为的情况。因为“黑校车”不同于“黑出租”，对“黑出租”的处罚我国法律有相应依据，同时罚与不罚，罚多罚少的自由裁量掌握在交警或者交通运管等相关职能部门手中，而收缴的罚款他们也可以通过暗箱操作等方式以其他名义挪作他用。在巨大的经济利益推动下，这些部门往往更愿意“全身心”的投入到查处“黑出租”的行动当中，而相反对“受力不讨好”的“黑校车”大多不闻不问，再一个原因是由于人力的有限，交警或者交通路政执法人员一般只在县城主要干道设卡检查，而绝大部分校车事故发生地是在乡镇道路或者城乡结合处，相比之下执法辐射范围极其有限。因此，政府监管乏力使校车的管理运营方面出现了一个巨大的“真空带”，让这些无营运证照、无校车识别标志、超过年审期限，有的甚至欠缴或者未缴强制责任险的“黑校车”有机可乘。对于司机的选认，由于交警部门基本对“黑校车”采取的是“睁一眼闭一眼”的态度，自然也不会关心驾驶司机是否具备准驾资格，而“黑校车”车主们为了降低营运成本也不会对司机进行严格的要求，所以经常出现明明是A型驾照准驾类型的校车往往被一些持有B型驾照甚至是C型驾照的司机驾驶。

（四）财政投入有限，校车标准化之路举步维艰

据专家人士分析，目前我国市场需求近200万辆校车，以专业校车的市场售价20万-45万元计算，如果在全国范围内的学前和义务教育阶段购买校车，政府需要投入4000亿的预算，维护费用为1500亿，总共5500亿元。2010年我国教育支出为12550亿元，5500亿为全年教育支出的二分之一。当然5500亿只是一个粗略的估计，未必准确，但就目前我国每年中央政府对教育投入所占国民生产总值比重来看，5500亿确实是一个天文数字，因而当部分人大代表将议案提交有关职能部门审议后，最后的结论认为，5500亿的政府买单费用太大。儿童是一个国家的未来，是一个民族振兴的希望，然而儿童就整个社会而言他们毫无疑问就属于弱势群体，因此我国无论从宪法还是到其他法律法规中都明文规定对儿童要给予特殊保护。所以无论从依法治国、建设社会主义法治国家的角度，还是从以人为本构建社会主义和谐社会的角度出发，对校车安全的保障我们的政府责无旁贷。经费不足不能成为推脱责任的借口，因为除了经济发达的美国、法国、日本等国之外，经济并不太发达的古巴、墨西哥等发展中国家也建立起了比较完善的校车管理体系.就连经济远远落后于中国的朝鲜，在两江省也早已开通了“教育专列”，30年如一日地接送义务阶段学生上下学。

二、完善校车运行制度的措施

（一）调整学校空间布局，合理配置教育资源

以县为单位，在地方政府教育主管部门主导，社会广泛参与下加大对已有的乡镇一级小学的软硬件投入，乡镇教师与城区教师享有同等的待遇，定期组织互换交流，分享教学管理经验，城区教师强制实行轮岗制，要求每学年必须完成一定学时的乡镇小学授课工作，并作为年终绩效考核的重要参考依据。与此同时，城区重点小学也可以尝试分散办学

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① 许峰.美国校车运行制度对河南省的启示[J].郑州航空工业管理学院学报,2010(6):28.

的新模式，根据实际情况建立若干分校，解决老校区设备陈旧，空间有限的问题，缓解积聚效应带来的副作用，将一点分散成若干点，再将各点连线成面，最大限度地扩大学校的辐射半径。最后，在有条件的学校建立完善的寄宿制度，使路途较远的学生可以选择住校，减少每日往返次数，降低意外事故发生的系数。其目的就是平衡城区和乡镇教育资源的合理配置，缓解城区中心小学的教学压力，使农村学生家长自愿选择就近入学，从空间上缩短上学的路程。

（二）加强立法、宣传方面的工作，严格校车准入机制，规范校车市场

立法方面，笔者认为可以参照美国在校车运营管理方面的成功经验。1）细化校车标准。在认真执行《专用小学生校车安全技术条件》的基础上，进一步细化校车各项标准，例如美国是国际上校车标准最完善的，自1966 年至 2000年一共颁布了37 项联邦机动车辆安全标准，其中6项涉及校车安全标准①。2）制定一部全国性的法律，切实保障校车享有与公交车，警车或者消防车同等的优先通行权，并加快行政规章和地方政府法律法规等配套法律制度的建设，要求各地方政府根据各地区的情况其法规内容要严格于全国性法律的相关要求。例如，在美国当校车准备停车时，此时所有接近校车的车辆都必须立即减速并完全停车；在校车停车上下学生时，任何车辆包括警车救护车消防车必须处于完全停车状态，且超越正在停靠和上下学生的校车是最严重的交通违法行为之一等等②。3）对校车驾驶员进行专业化培训制定统一的标准以与其他普通驾驶员区分。比如，美国就选用资格条件的规定，包括担任校车驾驶员需达到的最低年龄、持有的驾驶证类型、通过的专业培训、以及体验药物与酒检测犯罪和交通违章记录等。在选用程序的规定上，主要是指校车驾驶员的选用需要经过当地教育交通或其他主管部门的考核与审查③。在驾驶员待遇方面，笔者认为可以采用全社会公开考试选拔的方式，入职者可以参照地方事业单位人员编制享受福利待遇，这样使每位驾驶员都能安心工作，解除他们后顾之忧。4）各级政府和学校要定期组织校车安全知识的宣传活动，并根据具体情况通过课堂讲解、观看录像、实际演练，让每个学生都能非常清楚地了解和掌握如何乘坐校车④。

（三）加强行政执法监督，严厉打击“黑校车”非法营运行为

在科学立法的基础上，各行政执法部门要加大执法监督工作。（1）地方政府要高度重视，出台适宜的校车管理规定。质检、公安、交通、教育等职能部门要通力合作、分工明确建立相应的层级机制和协调机制，实现部门间信息共享。（2）建立严格的责任问责机制，确保责任到人，并将校车安全保障工作作为地方主要领导干部政绩考核的一项重要指标。（3）职能部门要与学校、家长之间建立长效的沟通机制，广泛收集相关反馈信息，鼓励人民群众对“黑校车”非法营运行为予以举报，努力编制一张社会监督的“大网”，争取最大限度地压缩“黑校车”的生存空间。同时交警，路政部门也要相互配合适当扩大巡查范围和执法半径，加大对“黑校车”营运人的处罚力度。

（四）加大政府财政投入，逐步建立和完善校车运营的市场化机制

以美国为例，国家、州以及当地政府共同管理着校车服务，其校车制度实行“官方立法，民间自治”的管理形式，既有立法和直接管理，也有民间的自治性管理⑤。官方管理分为两个层次――联邦和州。同时美国财政对校车产业给予高额补贴，每年为每个学生在校车上的投入达400美元，其经费来源主要靠各地方政府支持⑥。同时，美国将商业化模式也引入到校车运营管理当中，具体办法是由政府规定路线，招标拍卖经营权，学校负责监督和制定运行规则。就目前中国的校车发展现状来分析，不可能一下子就赶超美国花费200余年在校车运营方面所取得的成就，“美国模式”也不可能完全适合中国。因此，笔者认为在借鉴美国先进经验的基础上要走出一条具有中国特色的发展道路。首先，中央财政在每年的教育固定投入中，要按一定比例用于校车运营，并随着固定投入的增加而逐年递增。其次，在此基础上各地方政府根据本地区实际情况在财政上配套支持，所得资金用于购置校车，定期维护以及给予乘车儿童定额补贴，同时地方政府还要严格按照制度监管此项资金的使用，杜绝在校车采购、维护、运营过程中，由于政府监管不力导致、权钱交易而滋生腐败现象的出现。再次，在校车的使用上，政府和学校可以以合同的方式确定各自的权利义务，学校具体承担校车的日常运营工作，政府以出资人的身份对学校的校车运营活动予以监督，使产权和经营权分离，最大限度地提高校车的使用效率。最后，对于需要乘车的儿童，由校方组织集中登记，例如乘车儿童年龄、性别、家庭住址、父母情况等等，然后将信息提交当地教育主管部门，由该部门组织审核后将政府的专项补贴款直接发放到家长手中，减少中间环节，保证资金落实到位。

三、结语

综上所述，校车安全监管是政府的义务与责任，那么政府就不能懈怠履行此义务，应通过各种方式对校车运营进行有效监管，与时俱进的改进自己的监管方法，提高监管水平和效率，努力将校车事故扼杀在摇篮里，不让一幕幕惨剧再次上演。