推进财政监督 促进科学发展

摘要：财政监督是财政管理的有机组成部分，是国家经济监督体系不可或缺的重要环节。财政监督要坚持服务大局、服务中心工作，促进社会经济科学发展。充分发挥财政监督职能作用。构建信息共事、监管合力的体系和全过程、全天候财政监督格局，促进财政监督成效进一步提高。坚持依法监督、科学监督，进一步促进财政监督规范化和法制化建设。处理好监督与改革和发展的，关系，使监督效应最大化。加强调研和理论研究，强化理论指导，推动财政监督健康发展。

关键词：财政监督；科学发展；和谐社会；财政管理

中图分类号：F812.2　文献标识码：A　文章编号：1005-0892(2009)04-0005-05

财政监督是财政管理的有机组成部分，是国家经济监督体系不可或缺的重要环节。我国历来十分重视财政监督，党和国家领导人在不同时期对财政监督工作作出过许多重要指示，直接为财政监督的发展指明了方向。当前，在贯彻落实科学发展观的过程中，更应该不断深化和推进财政监督，充分发挥财政监督的作用，促进科学发展。推动和谐社会的建设。

一、加强财政监督对促进科学发展具有重要现实意义

财政监督是国际通行的做法，无论是发达国家还是发展中国家，都非常重视财政监督的作用。在我国建设有中国特色社会主义过程中，加强财政监督具有更加特殊的意义。

1　加强财政监督是发展社会主义民主政治的本质要求。

公共财政资金取之于民，必须由公共权力部门有效地用于提供公共物品和公共服务，以满足社会的公共需要。公共财政资金能否安全有效地用于提供公共物品和公共服务，直接关系到人民群众的根本利益。那么，对公共财政资金运行全过程加强监督自然就是人民所拥有的政治权利。要实现这种民利，在现代民主政治制度下。就应当构建有效的机制，提高财政资金运行的透明度，以保证人民对财政监督权的实现。当前，我国进入了改革发展的关键时期，严峻复杂的国际环境、艰巨繁重的改革发展任务，都对发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家提出了新的要求。随着人民群众物质文化需要不断提高，人民群众的民主意识正在不断增强。政治参与的积极性不断提高，对发展社会主义民主政治提出了新的要求。因此，加强财政监督，确保公共财政资金安全运行、规范管理和有效使用，是党和政府赢得人民群众拥护与信任的重要条件，也是推进社会主义民主政治的本质要求。

2　加强财政监督是加强财政管理、构建和谐社会的具体要求。

公共财政在构建和谐社会的伟大工程中担负着促进市场发展和谐、经济运行和谐、社会发展和谐、全体人民福祉和谐等使命，而财政监督是财政保障和谐社会实现的必不可少的重要条件，没有健全完善的财政监督体系，就难以保证财政资金的安全运行，构建和谐社会的财力保障就会落空。因此，客观上要求通过加强财政监督来规范财政资金运行，以确保公共财政致力于和谐社会建设目标的全面实现。同时，公共财政致力于和谐社会建设，也对新时期财政监督的理念、内容、方式等提出了新的、更高的要求。包括在促进经济发展、实现经济繁荣中有所作为；在化解社会矛盾、创造良好环境中有所作为；在维护人民群众根本利益、促进社会公平中有所作为；在推进党风廉政建设、治理腐败中有所作为。财政监督是实现财政管理科学化与精细化的重要制度保障。也是财政管理科学化精细化的一个重要组成部分。管理的四大职能是计划、组织、领导和控制。控制是管理的归宿性职能。控制的一个重要手段就是通过管理过程中反馈而来的问题不断进行调整，从而实现最终的有效管理。财政监督正是具有这样的职能，即通过监督不断发现财政管理当中出现的问题，不断进行调整，从而实现财政管理效率最大化。从这一角度来看。加强财政监督有利于构建更加公平、公正的经济发展环境，构建更加高效、务实的法治环境，从更高的层面上服务于和谐社会的建设目标。

3　加强财政监督是推进依法理财、建设法治政府的需要。

公共财政是市场经济财政，而市场经济是法治经济。因此，公共财政收支活动应当在法律框架内进行，依法理财是公共财政最基本的原则。依法理财包括：依法编制预算，依法审批、执行预算，依法进行决算，依法进行监督和依法规范政府举债等等。完善法治建设，要构建完备的法治财政的法律体系，营造良好的法治社会氛围，构建法治财政的组织保障体系、运行操作体系，以确保各项法规得到贯彻实施。因此，加强财政监督是保证各项财政管理措施到位的重要手段，是保护纳税人权利、增强公民纳税意识的有效途径，是实现廉洁、减少腐败发生的重要措施。加强财政监督，可以促进财经领域的多种权力制约机制的建立；同时，通过对违法违纪案件的惩治，可以教育行政管理和财务人员勤政廉政，有利于加强党风廉政建设，防治腐败。

4　加强财政监督是促进公共财政体制建设、维护市场经济秩序的现实需要。

加强财政监督是推进公共财政体制改革的重要条件。科学完善的财政体制的要素之一，就是高效率、高质量的财政监督。成熟的财政体制为财政监督提供充分的监督环境和依据，它是财政监督的力量之源，使其有法可依、有章可循。同时，科学完善的财政体制，需要高效率的财政监督为其保驾护航。财政监督工作能否得到切实有效的加强，直接影响到各项财政管理制度改革的成效。近年来，部门预算、国库集中支付、政府采购等各项财政改革虽然取得了突破性进展，初步搭建了公共财政框架，财政运行的规范化程度明显提高，但管理中依然存在一些突出的薄弱环节，特别是随着财政改革的不断深入，改革进程中遇到的新情况新问题会越来越多，改革的难度也可能会越来越大。如果不注意加强财政监督和规范财政管理，不注意及时化解各种矛盾和查处各种违规违纪问题，各项财政改革就有可能走样、变形，甚至影响整个公共财政体制的建设。从这个意义上讲，财政改革越深入，财政管理与监督越需要加强。因此，探索财政监督新机制，创新财政管理手段，将有利于提升财政管理的科学化、规范化水平，为财政改革的推进夯实基础，确保公共财政有序运行。

二、我国财政监督的改革与创新为财经秩序的根本好转贡献了重要力量

我国实行一级政府一级财政，与此相适应，财政监督也采取中央财政监督与地方财政监督“两条腿”走路。新中国成立以来，财政监督的发展主要经历了三个阶段：1949-1978年十一届三中全会前是初创阶段；1978-1994年为恢复调整阶段；1994年之后进入改革发展阶段，我国财政监督也走上了一条开拓创新之路。

(一)财政监督制度创新

财政监督工作者在实践中不断摸索，积极转变观念，围绕经济运行和预算执行中的重大问题展开监督，以服务财政管理为重点，以促进财政改革为目的，在实践中一步一步推进监督制度创新。归纳起来，实现了四

个转变：

1　监督内容从侧重企业财务收支的“创收型”检查向加强预算执行监督、财税执法监督和促进财政管理转变。在市场经济体制改革初期，财政监督主要是对企业进行财务检查，以查补财政收入为主要目的，特别是1994-1998年的财税物价大检查，每年都查补大量的财政收入，一般占当年财政收入的5％左右，这也与当时两个比重(财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重)偏低的形势相适应。1998年之后。随着两个比重的逐步提高，财政实力相对增强，而且分税制体制逐步成熟，税务机关组织财政收入的职能越来越强，财政的首要任务是如何用好财政资金，财政支出监督的重要性日益凸显，监督内容逐步从重收入监督到收支并举，也就是从对企业财务检查为主转向对财政活动监督为主。支出监督是以确保财政支出安全性、合规性、有效性为目标；收入监督主要是以对收入征收机关执法质量的监督为主，同时加大对财政政策执行监督的力度，保障财政政策的贯彻落实。另外，从1999年开始，每年开展会计信息质量检查，监督企事业单位执行会计制度的情况，维护市场经济秩序，并将会计信息质量抽查结果进行公告。

2　监督方式从事后监督为主向事前审核、事中监控、事后检查相结合转变，提高了财政监督的针对性和及时性。以前，由于缺乏事前监督，被监督对象往往出于对自身利益的考虑，只注重争取资金而疏于管理。影响了财政资金的使用效益。监督滞后于财政管理，导致财政管理中许多不应发生的问题发生了，截留、挪用、浪费等现象屡见不鲜。近些年，财政监督转变方式，提前介入，开展事前和事中监督，积极参与到财政改革之中，主动服务于财政改革和管理。而且事前和事中监督能及时发现问题并予以纠正，有效避免损失，克服事后监督发现问题时损失已经形成而无法追回的弊端。

3　监督手段从专项检查为主向日常监督与专项检查并重转变，强化了财政监督对管理的促进作用。以前过多强调专项检查为主，大多只能在事后展开，针对事后的财务会计结果进行检查处理，在监督选题上缺乏针对性、科学性、前瞻性；而且财政监督主要采取集中性、突击性的专项检查方式，存在重检查、轻日常监督的倾向，日常监督职能没有很好地落实。在这种情况下，财政监督工作难免带有较大的偶然性，往往是对列入检查名单的单位实施检查，而对其他单位就失去了有效的监督，不能很好地满足财政管理的需要。通过加强日常监督，针对日常监督中发现的问题进行分析，特别是对一些苗头性、倾向性的问题，及时提出意见和建议，完善制度，改进和加强管理，发挥财政监督促进规范的作用。避免了单纯事后检查发现问题带来的被动局面，防患于未然，提升了监管成效。

4　监督理念和制度安排从重微观检查型监督向服务宏观管理型监督转变。近两年来，财政监督进一步强化了监督与服务并重、规范与促进同步的监督理念，从单纯的查问题中解脱出来，初步实现了：(1)在财政监督制度设计上实现“三个贯穿”，即财政监督贯穿于财政中心工作的大局，贯穿于财政管理的体制、机制建设以及改革的总体设计之中，贯穿于财政管理全过程。(2)在监督方法上实行资金流和全过程监督，财政监督紧跟资金流，资金流向哪里，财政监督就跟踪到哪里，不留监督死角和空白，确保财政资金的安全、规范、有效。(3)在监督手段上充分利用现代技术工具，采用信息化手段，开发和使用监督软件。(4)开展联合检查。形成监督合力。对重大违纪违法问题，及时移交相关部门跟进处理。

(二)我国财政监督取得的主要成效

1　为维护市场秩序，保障国家大政方针的实施贡献了重要力量。各级财政监督机构认真贯彻党中央、国务院、财政部关于整顿和规范市场经济秩序、严肃财经纪律的一系列指示精神，积极开展监督检查，查处了大量违法违纪案件，在对违纪问题的处理中，将处理事和处理人结合起来，提出处理责任人建议与实际处理数量逐年增加，严肃了财经纪律，维护市场秩序。2003-2007年，全国财政监督系统累计查出违纪金额近6000亿元并追究992人责任。

2　为服务财政改革、促进公共财政体制建设起到了重要作用。随着社会主义市场经济体制不断完善，与之相适应，财政管理体制和方式也进行了改革，公共财政、民生财政理念逐步变成现实，在促进公共财政建设过程中财政监督起到了重要保障作用。在各项财政改革的推行中，进行摸底清查、督促检查和追踪问效。财政监督过程中采取查调结合的手段，针对发现的问题进行调研，提出改进的意见和建议，对完善管理制度、提高管理水平起到了重要促进作用。

3　为建立稳固、平衡、强大的国家财政作出了积极贡献。改革开放初期，“两个比重”较低，当时开展的财税物价大检查在严肃财经纪律、打击违纪违法行为的同时，查补了大量财政收入，积累了财力，为财政改革提供了坚强的资金保障。随着改革的深入，财政监督由重收入监督向收支并重转变，加强对财政支出的追踪问效，保证财政支出的真实、有效、规范。通过对资金申请和部门预算进行审核，很好地把住了财政资金流出的“第一关口”，挤出资金申请和预算编制中的“水分”，减少了不必要的浪费。

三、当前加强财政监督的几点思考

经过十几年的探索实践，财政监督虽然得到了较大发展，取得了不少成绩，但仍存在一些问题，特别是对照科学发展观的要求，还有一定差距。例如，财政监督的广度和深度还不够，监督方式方法尚不够科学，与其他经济监督的关系还有待进一步理顺，等等。这些都需要在今后的工作中继续努力，不断创新，提高财政监督促进科学发展的能力。

1　坚持财政监督服务大局、服务中心工作，增强宏观意识，学会高位思考，把握规律性、体现时代性、富有创造性，促进社会经济科学发展。 财政监督是国家经济“警察”，是市场秩序的“守护者”。财政监督服务大局、服务中心工作，就是要求财政监督树立全局观和中心意识，要把着眼点、着力点同国家社会经济发展的大前提、大背景、大方向有机结合起来、统一起来；从大处着眼、小处着手，从宏观着眼、微观人手。我国正处于经济改革不断深化的关键时期，市场发育还不够完善，机制也不够健全，更需要强化财政宏观调控职能，提高财政宏观调控的预见性，弥补市场缺陷，防止经济大起大落，促进经济又好又快发展。但现实生活中，宏观调控政策有时得不到严格的贯彻执行，有些调控政策无法实现预期的目标。宏观调控政策要发挥作用、收到预期效果，必须加强对政策执行过程和调控对象的监督，保证政策执行过程中不走样、不变形。根据监督过程中收集到的信息，及时对宏观调控政策作出适当调整，使之更符合实际，更有效地实现预定目标。通过预警预测，发现和查处问题，深刻揭示和剖析成因，提出改进的意见和建议，完善管理制度，促进财政改革，维护财经秩序，服务科学发展。

要通过增强宏观意识，学会高位思考，树立科学发展观。把握监督规律，体现时代特征，使财政监督发展的内涵更加清晰，发展的途径更加明确，发展的眼光更加长远。体现在监督实践中要坚持“三个贯穿”：一是贯穿于财政中心工作的大局，即贯穿于深化财税体制改革、加快公共财政体系建设的财政中心工作大局之中，推进基本公共服务均等化，完善公共财政体系，促进完善财力与事权相匹配的财政体制，推动建立统一、规范、透明的财政转移支付制度，服务于公共财政体系建设。做到切实为大局服务，促进经济社会事业又好又快发展。二是贯穿于财政管理的体制、机制建设和改革的总体设计之中，围绕财政资金的安全性、规范性和有效性，从制度上对财政权力运行进行监督制约，强化严肃财经纪律的源头治理。严肃预算纪律，强化预算约束，真正建立预算编制、预算执行、预算监督三位一体的制衡机制，推进源头治理腐败体系的建立。三是贯穿于财政管理全过程，强化事前、事中、事后监督，逐步实现对财政资金运行全过程的动态监控，促进财政管理和财政机关内部管理水平的不断提高。促进落实民生政策，确保惠民政策落到实处，民生支出发挥效益，积极促进和谐社会的建设。促进财政宏观调控职能实现，保障政策落到实处、执行到位，顺利实现调控目标。

2　充分发挥财政监督职能作用，构建信息共享、监管合力的体系和全过程、全天候财政监督格局，促进财政监督成效进一步提高。

在我国，财政监督、审计监督、税务监督和社会中介机构监督等共同构成完整的经济监督体系，负责对经济运行秩序实施监督。各监督主体职责分工和监督内容各有侧重，逐步形成信息共享、分工合作、相互补充、相互促进的工作格局。因此，要树立大监督理念，站在全局的高度认识和开展监督。就财政而言。监督必须贯穿于财政运行全过程，在财政运行的链条上强化财政监督的作用，使财政监督成为财政管理必不可少的一个环节，充分发挥财政监督整体效能，实施监督全覆盖，促进依法理财、科学理财、民主理财。

当前，尽管我国监督工作大大加强，取得了很大的成绩，但实际运行中仍然存在着不少矛盾和问题。主要表现为税收流失严重。偷税、骗税和随意减免税现象时有发生；预算约束软化，财政支出“重分配轻管理”还比较突出，挤占、挪用财政资金问题屡见不鲜，财政资金的使用效益低下；会诛基础工作薄弱，会计信息失真问题普遍，社会中介机构执业质量参差不齐；国有资产流失严重，私设“小金库”和资金体外循环的问题也很突出，加大了财政风险等等。这些问题的存在，都与管理缺位、监管脱节有关。

财政监督是财政部门的职责，专职监督机构和业务管理机构共同承担监督职能，二者各有侧重、相互促进、形成合力、共同治理，提高财政管理绩效。当前，着力构建预算编制、执行、监督三位一体相互协调、相互制衡的全过程、全天候监督工作格局和工作体系，是财政监督面临的重要课题。

所谓全过程、全天候的财政监督格局，就是紧紧抓住财政资金流这条主线，形成全覆盖、多层次、立体式的监督格局。始终把财政监督作为财政管理的必要环节和重要组成部分，贯穿于财政收支管理的全过程，实现对财政资金运行全过程的动态监督，财政资金流向哪里，财政监督就跟踪到哪里，不留空白、不留死角、不留盲点。加强对财政政策执行情况的监控，及时收集反馈关于政策执行的真实信息。逐步建立起事前参与预警、事中跟踪防范、事后审核问效的监督机制，最大限度地促进财政资金使用效益的提高，保障财政政策的贯彻落实，提高依法行政、依法理财的水平。

3　坚持依法监督、科学监督，进一步促进财政监督规范化和法制化建设。

市场经济是法治经济，任何经济主体都应该在法律框架内活动，政府部门也不例外，要依法行政。严格遵守法律法规。依法理财、科学理财、民主理财是财政工作的本质要求，依法监督是财政监督的根本和前提。

当前财政监督自身还存在一些问题，影响了财政监督职能的充分发挥。比如，财政监督的覆盖范围仍然不能适应形势发展的需要，财政监督的广度和深度仍然不够，财政的宏观监督力度仍有待大力加强。财政监督方式方法尚不够科学和规范，仍然比较单一，从方式上看，表现为专项性和突击性检查多，日常监督少；从监督环节上看，表现为集中性和非连续性的事后检查多，事前、事中监督少；对某一事项检查多，全方位跟踪监督少。监督方式方法还不能很好地适应社会经济的发展变化。财政监督和其它经济监督的关系有待进一步理顺，各个经济监督主体之间的职责分工还不甚明确，多头检查、重复检查的现象还时有发生。在检查计划上相互衔接不够，工作信息上共享不多，检查结论上相互利用不足，造成一定人力、财力和时间的浪费，使得监督成本不减，监督效率不高。因此，应该采取必要的措施理顺监督部门之间的关系，使之在监督检查中形成合力，提高监督检查的整体效益。

财政监督如何做到依法监督、科学监督，是新时期财政监督的重大课题。是有法必依、执法必严的具体体现。严格遵守法规程序。严格按照法律、法规定性和处理，尊重和保障被监督对象的合法权益。监督与服务并重，规范和促进同步，不断创新财政监督方式方法，扩大监督成效。归根到底就是始终把最广大人民群众的根本利益作为出发点和立足点，只有这样，财政监督才能不断向前发展。要做到这点，对财政监督自身来讲，关键是要强化内部和外部制约机制，重新设计和描述财政监督权力运行流程，明确和掌控权力运行的重点环节、关键步骤，建立健全公开、透明、规范的财政监督权力运行机制，促进财政监督的法制化和规范化。

4　处理好监督与改革和发展的关系，使监督效应最大化。

监督必须为改革和发展服务。改革是社会经济发展的动力，监督的最终目标是为了保障各种改革措施的贯彻落实并推进深化改革，以促进社会经济健康平稳快速发展。为了实现这一最终目标，就要求我们在敢于监督的同时还要善于监督，不断探索，创新方法，确保财政资金的安全和财政政策的贯彻落实，全面发挥监督效应。要服务大局、围绕中心，发挥宏观效应；要讲究方法、整体推进，发挥规模效应；要抓住热点、查处大案，发挥震动效应；要跟踪落实、狠抓整改，发挥规范效应；要推进改革、健全机制，发挥管理效应。

5　加强调研和理论研究，强化理论指导，推动财政监督健康发展。

制度的漏洞是最大的问题，制度的缺失是最大的缺陷，解决制度性问题，重要的方法之一就是加强调研。调研是对监督检查成果的再利用，能提升监督成效，仅仅发现问题是远远不够的，还要能针对发现的问题，揭示问题背后的深层次原因，提出解决问题的办法。调研是为了解决实际问题，要注重针对性、务实性和前瞻性，特别是善于发现一些苗头性、倾向性和规律性的问题，防患于未然，真正发挥财政监督的功效。 理论是行动的先导。纵观国内外，财政监督理论研究还比较薄弱。在国外。由于政体不同，西方主要市场经济国家大多把财政监督纳入法制研究范畴。在我国，财政监督理论研究远远落后于实践，如自由裁量权、监督质量控制、成本效益分析、监督文化等问题。有些只是刚刚开始涉及，有些还是空白。应该重视和加强这方面的研究，实践工作者要勤于思考，总结出规律性的东西；学者们可以运用自己丰富的理论知识进行探讨和研究。比如高校特别是财经院校，应多举行这方面的学术报告和研讨会，有条件的还可以开设财政监督课程，设立财政监督专业或方向。通过全社会的共同努力，加快推进财政监督理论体系建设，形成一套有中国特色的财政监督理论，用来指导实践工作，把财政监督工作从理论上和实践上向前推进一步。推进财政监督科学发展，开创中国特色的财政监督之路。

责任编校：谭安华