房地产税费体系改革的核心难题研究

摘要：现行房地产税费体系在实践中呈现出诸多与经济和社会发展不相适应的地方，寻求一条既能实现物业税开征又能优化土地出让方式的物业税与土地出让金兼容性改革方案非常重要。本文从理论与实践两个层面深入分析了两种主要的物业税与土地出让金兼容性思路，吸取国际经验特别是香港经验的长处，研究总结出房地产税费体系改革核心难题。

关键词：房地产税费；土地出让金；物业税；年租

近些年过高的房价已影响到我国社会经济的运行与发展。而开征以物业税为代表的房地产保有税成为税费体制改革和房地产市场调控诸项举措中备受关注的内容。然而自中央于2003年提出“物业税改革”以来，截止目前仍没促成一套全国性的物业税改革方案和实践办法。即便在试点房产税的上海和重庆，房地产市场调控效果也并没有达到人民群众满意的程度。与此同时，自梁季阳表达了“房地产市场的病根在于土地垄断，在于地方政府对土地财政的过度依赖”观点以来，长期存在的土地出让制度改革困局也再次受到全面关注。

在学术界，许多学者曾提出“土地出让金纳入物业税按年征收”思路，白彦锋阐述了“部分土地出让金纳入物业税征收”思路。然而，类似的房地产税费改革思路皆因可行性不强、争议不断而难以付之实施。上述两种房地产税费改革思路为什么不可行?房地产税费改革的核心难题是什么?围绕上述两个问题，本文展开深入研究。

一、我国房地产税费体系改革的必要性

1.房地产税收费用体系和土地出让金制度问题严重

我国房地产税费体系主要包含房地产税收体系、土地出让金和其它费用项三大类。

现行房地产税收体系为促进经济发展、城市建设、市场管控起到积极作用，但是也呈现出“重流转、轻保有、增长慢、租税费混乱且不均衡、免税范围过大、内外税制不统一”等等与经济科学发展不相符的诸多问题，亟待改革优化。

现行的土地出让金制度增加了地方财政收入，为我国早期的城市化快速发展做出重要贡献。但是随着经济和社会发展，该制度已经呈现出两大不足：(1)在我国土地资源有限前提下，现有土地出让金制度下产生的“土地财政”现象既剥夺了后届政府和后代子孙公平使用土地及其权益的权利，又严重削弱了地方财政收入的可持续性。(2)房价、地价相应影响，高地价高房价的恶性循环在挤占生产资料、资本和人力资源的同时，也在不断蚕食中国居民非住房产品消费能力最终会导致全国性产业结构扭曲。

2.同步开征物业税和优化土地出让方式的必要性

邓宏乾等多位学者从抑制房地产投机行为和泡沫现象，完善所得税、财产税、商品税三大税制，统一地方政府财权事权，提升土地利用效率等方面论证了开征物业税的必要性。杜雪君也做了大量的实证研究来探析房地产价格、地方公共支出与房地产税之间的关系。

由于地价与房价的紧密关系，房地产税费(物业税等)与房价、民众税负、政府财政收入之间直接关联；与此同时，物业税与土地出让金的征收还必须进行产权明晰行为。因此，改革现有房地产税费体系，寻求一条既能实现物业税开征又能优化土地出让方式的物业税与土地出让金同步改革、兼容共存之路成为共识。

二、两种房地产税费改革思路的不可行性分析

1.“土地出让金纳入物业税按年征收”思路

该思路主体为将土地出让金和现制的房产税、城市房地产税、城镇土地使用税、土地增值税以及房地产开发领域的各种费用等税费进行合并，转化为房地产保有阶段按年统一征收物业税。该思路着力于同步改革物业税、土地出让金制度和现有房地产税费体系整体，兼顾政府财税和社会大众以及房地产企业的利益。

然而该思路存在两大争议：

第一，理论层面。土地出让金是资本化地租，依托于(土地)所有权，是土地所有权的经济实现，属于国民收入初次分配；而物业税是税收，依托于公共管理权，是国家政治权力的体现，属于国民收入再分配。租税的性质、功能不同，反映不同的经济关系和分配关系，不可混同。

第二，实践层面。一方面，土地有偿使用制度来源于土地资源的稀缺性，取消土地出让金将难以合理调控土地资源配置，严重削弱土地资源价值属性，政府对宏观经济和产业布局的管理能力势必将弱化。另一方面，现阶段的土地出让金对于地方财政至关重要。土地出让金纳入物业税按年征收会直接危及地方政府财政收入，继而恶性传导为地方政府公共服务能力和产业发展引导能力地巨大削弱。

2.“部分土地出让金纳入物业税征收”思路

白彦锋认为，我国应在保持现有土地出让制度的前提下赋予物业税一定土地出让金的功能，将由于政府公共支出或投资建设而使房地产增值才收取的“土地出让金”纳入到物业税中统一征收。该思路继承了“开征物业税和优化现有土地出让金制度对于我国房地产市场和国民经济健康发展至关重要”的观点，重点关注土地出让金中具有物业税政府财税特征的部分，突出物业税与土地出让金之间的联系。

然而，该思路也存在两大问题：

第一，理论层面。尽管土地出让金中存在具有物业税相应特征的部分，但是这部分始终是资本化地租，依托于(土地)所有权，是土地所有权的经济实现。不管该部分土地出让金以何种方式何种时间征收，均不能和物业税混同，更不能使用“以支定收”的国际惯例和整合现有房地产税收。

第二，实践层面。住宅市场的高需求，土地供给市场的刚性，再加上土地获取成本的高度可转移性和以“价高者得”为指导方针的“招拍挂”土地供给方式，使得土地供给价格居高不下，高房价远远超出居民支付能力。该思路因为既不能有效降低土地出让金，又不能减少新购房者房地产保有税费额，反而会增加房屋保有期“税费贷”支出总额，最终受限于居民实际收入约束而无法实行。

三、国际(地区)经验启示

国际上物业税通常是发达国家(地区)地方政府财政收入的主要来源。西方国家的财产税收入能占国民收入的5％左右，占全部税收的10％以上；财产税作为主体税种在国家调节收入过程中往往能扮演着非常重要的角色。相比之下，根据中国统计年鉴(2008)数据，我国31省市2007年房产税、城镇土地使用税为9609453元，占地方税收比重4.99％，占全国GDP比重为0.37％，占全国税收比重为1.94％，远低于西方发达国家的水平。如此低的比重使仅合并我国现有房地产保有税种的物业税改革方案不足以支撑使物业税成为地方财政主要来源。征收具有现代意义的物业税为是我国房地产税费改革的重点。

国际(地区)上物业税征收体系比较成熟的国家(地区)绝大多数是实行土地私有制，物业税实质上是财产税，是对私有财产征税。我国是社会主义国家，实行的是土地所有权归国家或集体所有，因此，我国的物业税征收对象不能包含地产。

注意到香港地区按照《香港特别行政区基本法》规定实行土地公有制，与内地一样。香港的土地出让金主要包含“地价”和“年租”两部分。地价是一笔总付的费用，须在30日之内付清除；除此外，承租人须由批出之日起，每年缴付相当于当时物业价值3％的年租。大陆的“土地出让金”类似于香港的“地价”，但是大陆并没有土地“年租”。因而大陆土地市场有三大弊端：一是土地市场准入门槛过高而不利于市场发育，二是政府无法获得未来土地增值的收益，三是政府容易形成短期利益依赖，存在“寅吃卯粮”现象。香港房产保有税是指“差饷税”，其计税依据为(土地和建筑物)应课差饷的租值，是假设物业在一个指定估价依据日期空置出租时，估计可得的年租。香港房地产税收体系的重要经验在于指出了同样土地资源稀缺的大陆应该将现行土地出让金分离出按年征收的部分，在房地产保有阶段征收年租。

四、房地产税费改革的核心难题

1.房地产税费改革的核心难题

解决我国目前房地产税费体系和房地产市场诸多问题，并且适用于我国土地公有制度的关键措施在于开征以物业税为代表的房产保有税和以年租为代表的地产租用年金，而核心难题仍在于“解决物业税和土地出让金的兼容性以及由此而引发的地方财政收入主体变换和民众税负变化问题”。

2.政策建议

房地产税费体系的改革是一个系统工程，除开必须解决房地产税费改革核心难题之外，制定梯度化的物业税与年租征收方案，建立长效住房保障制度，以政府作为主体持有足量保障房资源，同时建立以民为本、有利科学发展的官员政绩评估体系均是房地产市场健康发展的重要基石。