县域小型水利工程设施管理的研究

单县位于山东省西南部，鲁苏豫皖四省八县交界处，辖18个乡镇，4个街道办事处，1个省级经济技术开发区，1个浮龙湖旅游开发区，502个行政村，总面积1702平方公里，人口123.4万。为进一步推进县域水利工程设施管理的新发展，我们针对县域水利工程设施的现状进行了如下的调研与分析：

1.小型水利工程设施管理现状

1.1产权不清晰，责任主体不明确

（1）产权不清晰。我县水利设施财产所有制性质多次变动，资产底数长期不清，所有权模糊，资产关系紊乱，给产权界定造成很大的困难，水利工程一直存在“产权不清、责任不明、难以为继”的问题。近年来国家农业综合开发项目资金修建的水利灌溉工程设施，建成后移交给乡镇管理，土地是集体的，使用权是承包了的，产权和责任主体很难明确。国家和集体共同投资兴建的水利设施产权界定不清。国家和集体共同投资兴建的水利设施，由于国家和集体的投资额难确定、土地使用权作价难确定、农民的投工投劳难评估，产权关系往往界定含混，常常导致承包过程中责任不清，有的“包盈不包亏”，有的“大锅饭”，造成人力、财力、物力资源的严重浪费。以集体投资为主兴建的水利设施产权界定不清。小型水库、水渠等农村小型水利工程大部分由群众投工投劳、集体投资兴建，属于集体所有制。从我县来看，有些小型水利设施由几家农户管理，有些由村民小组管理，有些是村集体管理，但大多所有权和责任主体不明确，特别是处于瘫痪半瘫痪状态的工程更是无人问津。在经营管理方式上也没有统一的管理和维护规则，更没有维修养护的硬性规定。

（2）农村小型水利设施责任主体不明。农村小型水利设施的建设、使用、管理、维护，理应有一个明确的责任主体。但实际上目前绝大多数的小型水利工程的主体并不明确。我县的很多水利工程由国家投资兴建，分别由水利部门、镇、村或农户管理使用，大多数工程国家既没有体现所有权，又没有行使管理权，国家作为责任主体的地位太抽象。同时，这些水利设施工程小、分布散，国家很难承担工程的整修和维护费用，而广大村民认为是国家财产应由国家承担维护费用，难免出现放公家水灌私家田、重使用轻维护的局面，导致这些工程有人用无人管，有人受益无人担责。政府机关不够重视。进入新世纪以来，党中央采取多种措施减轻农民负担，包括取消农村主要用于水利建设的劳动积累工。但是，大部分乡镇不能正确把握政策，认为取消农民的劳动积累工就是不再搞农村水利，或者产生怕苦畏难情绪，不想搞农村水利，因而对农田水利基本建设有所放松，领导不力，发动不够，投入不足，农田水利正面临滑坡的危险。小型农村水利基本上处于“吃老本”状态，难以支撑农业的进一步发展，也不利于水资源的可持续利用。

1.2投资渠道单一，投资环境欠优化

（1）投资渠道单一，投入量少。由于国家调整了对水利投入的政策，集中精力、集中资金进行治理大江大河和湖区的一些区域性大工程项目，对各类小型水利投入主要依靠地方财政和群众自筹。由于我县地方可用财力不足，地方政府投入也不足。难以拿出大笔资金投入小型水利工程维护。

（2）投资环境欠优化。相关部门未形成良性互动关系。小型农村水利具有工程小、数量多、分布面广，公用性、群众性、政策性强，季节使用、经营管理难等特点，涉及到水利、财政、发展改革、编制、劳动社保等多个部门和县、镇、村、组、农户等多个主体。目前的水利工程管理单位层层隶属于政府，政府既是宏观经济的管理者，也是微观经济单位具体财产的支配者，实际上政府成为工程运行管理的唯一主体，各自的职能不明确，没有实行“政事分离”，这样势必造成管理部门片面追求单位效益、相关部门相互协调不到位等短期行为。

1.3经营方式落后，管理措施不到位

（1）经营方式落后，工程效益无法体现。经营活动不规范，暗箱操作严重。农村小型水利工程在承包、租赁、拍卖等方面操作不规范，没有明确双方的权利、责任和利益关系，有的虽然明确了权责关系，但在实际操作中由于人情关系等原因合同很难履行到位，有的承包者没有按规定向工程所有者交纳承包费，有的承租者擅自转让，擅自改变经营范围和用途，更谈不上承担工程维护的职责，承包合同往往没有执行或遭到任意破坏。

（2）管理方法滞后，管理措施无法落实。思想认识不到位。 广大群众对“谁受益、谁出资、谁管理”的政策认识不够，放松了对水利设施的管理。几十年来，水利科技、信息设备更新缓慢，与水库、泵站运行管理密切相关的水雨情信息（水情）、工程安全监测信息（工情）一直采用人工观测、电话上报的管理方法，资料记录不完整、不规范，而且上报速度慢，直接影响水资源配置，汛期防洪调度和水利工程的安全。

2.小型水利工程设施管理的几点建议

（1）加强基础工作，提高服务质量。认真搞好调查摸底，对所有的小型水利工程进行详细的登记造册，科学分类。凡属公益性小水利工程，应由政府部门管理，以 发挥其应有的社会效益；凡属盈利性小水利工程，可以根据实际情况，坚持因地制宜，一库一策，一塘一法，不能搞一刀切。

（2）加大病险处理力度，提高灌溉效益。拓宽筹资渠道，加大病险处理。一是加快产业结构调整，在严格保护生活用水水源质量的前提下，发展多种经营，发挥水利资源的经济效益，增加建设和改造资金的来源。二是引入市场机制，加快水利建设资金的回收，如对水利资源采取租赁、承包、出让经营权等办法回收水利建设资金，实现水利建设的滚动发展。三是实行政府补贴，采取以奖代补的办法，鼓励农民自己修复水利工程，将有限的资金用在刀刃上。

（3）综合协调，提升质效。一是协调好水管部门与受益人的矛盾，可以实行政府补贴。二是协调好受益人之间的矛盾。受益人分布在水利工程的不同位置上，存在着明显的区位差异。政府应秉着公平、公正的原则，想方设法保证不同地区的人获得同样的利益。三是加快土地流转，利益主体单一化。土地流转是城市化、现代化的必然趋势，也是统筹城乡发展的需要，土地相对集中把小型水利设施的集体受益转为个体受益，使用主体的单一化将会极大的激发管护热情。同时，在项目区的选择和资金投入方面应考虑土地流转集中因素，促进土地流转。

（4）加强管理，提高效益。政府部门应加强对小型水利工程的宏观管理，保证小型水利工程发挥应有的效益。一是加强领导，建立一套的完整水管责任制。以地方党政一把手为第一负责人，村村支两委会一把手为直接负责人。做到工程责任到人，处处有人负责。二是加强小型水利工程的安全监管工作，建立一支高素质的监管队伍。对辖区内的小型水利工程进行定期定时监管，发现险情，及时诊断，找出病因，对症下药，以免影响人民生命财产安全。三是建立病险处理机制。各级各部门都要根据当地的实际情况，建立小型水利工程的病险处理预案，一旦发生病险隐患都要及时进行处理。