西部是“十二五” 区域政策的重中之重

国家应强力支持西部发展，加大财政转移支付力度，建立完善生态补偿机制，使中西部地区生活水平能够和东部地区，至少是和全国平均水平同步提高。

中国经济：对于目前的区域经济发展，您是怎么看待的？

李国平：现在，中国整体经济状况不错，实现了持续的高速增长，但是发展中的一些不平衡问题没有得到缓解，中国的区域差异仍然巨大。尽管近些年来，中西部地区发展速度上去了，但由于原来省级行政区之间有接近十倍左右的人均GDP差异，虽然这两年差距有些缩小，但差距仍然很大。

那么，缩小区域经济差异，一方面可以是现在人均GDP水平比较低的欠发达区域，经济增长速度超过人均GDP比较高的发达地区；另一方面可以是各区域经济发展速度同样，欠发达区域的人口份额持续减少，那么人均GDP水平就上来了。

目前，中国区域经济正处在同步发展阶段。我国东部沿海地区的竞争优势并没有丧失，伴随产业结构的调整升级，增长潜力还依然很大。比如，现在上海、北京的人均GDP也刚刚超过一万美元，而其他发展国家的一些大城市人均GDP已达到五万美元或更高一些，可见还有巨大的增长空间。上海、北京等东部大城市的产业结构高级化和服务化将进一步拓展其增值空间，经济总量也将进一步扩大，而中西部一些落后省份迅速赶上来的可能性也不是很大。而另一方面，中西部地区的一些人口比较稠密的地区，人口还将继续向东部发达地区流动，这样的话，区域之间的相对差异从人均GDP来衡量也会逐步减小。但从总体上判断，区域差异还很难快速缩小，区域差异现象仍然会继续存在。

如果从我国四大政策区域来看，每个区域有着不同的资源禀赋和特色，并处于不同的发展阶段。东部地区，尤其是东部地区的大城市地区，已经处于从工业化高级阶段向后工业化阶段转变的过程中，产业结构的高级化和服务化是一个重要的趋势。而中部地区和东北地区还处于工业化的中高级阶段，它们的工业化、城市化进程还会进一步加快，还需要补好工业化和城市化的功课。而西部地区，由于受到自然条件的限制，生态环境相对比较脆弱，尤其西北很多干旱地区，它们在发展经济方面，需要谨慎而行，应该以生态产业为主，在产业发展上应优先考虑保护生态环境，发展特色优势产业，特别是旅游业、农业和生物资源开发利用、矿产资源开发利用特别是油气资源开发和有色金属资源的开发利用等。我们提“西部大开发”应该是基于“大保护”前提下的大开发，应该是有限度、有约束的大开发。

在这种情况下，国家的一些促进区域协调发展的政策支持是非常重要的。对保护资源，维护生态安全的工作，我们并没有纳入到GDP核算体系中。但生态服务是有价值的，国家应该重视生态服务的价值。我国西部地区在经济产出上贡献并不大，但它大多是国家重点生态功能区和边疆地区，在国家生态安全、社会稳定、边疆发展中做出了巨大贡献，其价值应该给予充分认可（因其付出了巨大的机会成本和代价），因此，国家应强力支持西部发展，加大财政转移支付力度，建立完善生态补偿机制，使中西部地区生活水平能够和东部地区，至少是和全国平均水平同步提高。在全国范围内我们要实现国民收入和GDP同步增长，在中西部地区要实现和东部地区的同步增长。

因区域差异还会继续存在，我们必须进行适当的政策干预，这样就可能把区域差异控制在一定的程度之内，从而达到逐步缩小区域差异的国家政策目标。

中国经济：“十二五”规划中的一些建议，对于区域经济的发展提供了哪些机遇和挑战？

李国平：“十二五”规划有关区域发展方面，体现出了“十一五”规划的继承和发展，东北振兴，中部崛起、西部大开发，东部率先发展的基本政策框架没有改变。但在“十二五”规划中，非常强调西部大开发，把西部大开发作为国家区域政策的重点。因为中国区域经济的差异，主要还是东部和西部的差异。东北振兴，很多问题已经基本上得到解决或缓解了，而中部地区已经在接纳东部地区的产业转移，发展能力和潜力已经显现。西部很多发展问题还没有解决，所以西部地区将是未来相当长一段时间，包括“十二五”期间国家区域政策的重点或重心所在。

“十二五”我国将继续推进主体功能区战略，我国的国土将被划分为优化开发地区、重点开发地区、限制开发地区和禁止开发地区四大类型区。事实上，大部分限制开发和禁止开发的区域都在西部，因此，国家应该给予发展权补偿，在财力和政策上大力支持西部发展。优化开发地区主要是指那些人口密度大、开发强度高、资源环境压力大的东部地区的大城市特别是特大城市，像北京、上海等，重在解决产业等职能过度集中的问题。重点开发地区一般位于优化开发地区的地区，大多属于资源环境承载能力较强并且具有一定经济基础的工业化和城市化地区，该类型区将是今后承载经济职能的主战场，是产业的重点布局区域。

伴随着主体功能区战略的施行，如果国家政策跟不上去的话，区域差异将会继续扩大。所以这种情况下，国家对西部要有强力的支持。国家应努力帮助西部建立起区别于东部沿海地区的制造业驱动的工业化模式，在西部一些省份可以建立其服务业驱动的发展模式，大力支持生态产业、服务业以及特色资源产业的发展。首先是应继续加强交通基础设施建设，因为整个西部是远离消费市场（我国东部发达区域市场以及欧美日等国际市场），改善基础设施条件，可提升空间通达性，使得在西部地区布局产业成为可能；第二，由于西部地区大多是限制开发区或禁止开发区，要求我们加强生态环境建设，生态环境建设相关的农林产业应给予大力支持，同时对于只有在西部地区才可以发展的一些特色农副产品、中医药等应该作为重要支柱产业来培育发展；第三，有色金属、油气资源开发在西部具有比较优势，并且随着交通条件改善、勘探技术提高等，这些资源类产业也将成为西部地区的主导产业。而水能资源、风能资源等新能源、新材料领域的开发，也能够成为一个非常重要的产业。第四，西部地区有丰富的自然及文化旅游资源，旅游产业应大力培育及发展。最后，西部地区作为我国通向中亚和中南亚（包括东盟地区）的桥头堡和基地，在我国的和平崛起和扩大国际交往等方面将发挥重要作用，因此贸易和物流产业也将成为该地区重要的新兴产业。

“十二五”期间，将是我国大力转变经济发展方式的关键时期。将加速从原来的“出口导向型”向“内需扩大性”发展模式的转变。在这种强调扩大内需的背景下，成渝地区将最有可能成为新的国家经济增长中心。成渝地区将继珠三角、长三角、京津冀之后成为推动我国区域经济发展的第四大经济增长极。成渝地区有1亿人口，重庆又是直辖市，市场潜力巨大，加之四川盆地的资源环境承载能力又相对比较强，形成一个相对东部沿海而言比较独立的综合性产业基地不仅是可能的，经济上也是合理的，事实上，现在有一些原沿海地区的电子信息产业中的一些制造企业已经转移或直接布局到了重庆或成都。可以这样判断，我国三大都市圈走向四大都市圈这样的一个时代，即将到来。

2003年，国家开始实施了东北地区等老工业基地振兴政策，到2010年已经走过了七年。“十二五”期间，国家还将继续推进包括东北地区在内的全国老工业基地的调整改造。以东北地区为代表的一些老工业基地，经过前一段时间的调整改造，已经具备了持续发展的基础和条件，在中国内需扩大方面，将发挥重要的区域增长极和发展引擎的作用，将成为承接东部地区产业转移的重要承载地。现在，我们正在经历第四次全球产业转移，因为作为第三次全球产业转移承接地的我国东部沿海地区的劳动成本增加使得一些劳动力密集型产业开始寻求新的发展区域。这种转移有两条路径，一条是转移到其他欠发达国家的沿海地区，另外一条是向临近东部沿海地区的地区（主要是我国东部地区的非临海地区、中部地区和东北地区）转移。像安徽皖江城市带承接长三角的产业转移，江苏的苏北接纳苏南的产业转移等。

在挑战方面，第一个是随着东部地区的成本上升，要求我们必须要转变原来的粗放式发展模式，要进行产业的升级，但产业升级必须要有人才、技术和创新的支撑，但目前技术能不能支持产业升级，人才能不能支撑产业升级，升级到什么样的程度都还是未知数。发达地区的产业升级，我们经常形象地比喻为“腾笼换鸟”，但我们最担心的是，我们鸟走了，鸟飞到别的地方去了，新鸟又没有来。第二个挑战是资源环境的巨大压力，我们目前许多地方的产业发展还处在“三高”（高耗能、高耗水、高耗材）阶段，我们的能耗、水耗、物耗水平，如果按单位GDP来算，可能至少是国外很多发达国家的2到3倍左右，而且我们的产能还在迅速上升。2009年中国煤炭产量已经达到了30.5亿吨，钢材达到了近7亿吨，水泥达到了16.5亿吨，那么，我们还能继续再无节制地消耗下去吗？答案肯定是不能，一方面要发展，一方面要减少消耗，因此我们面临着巨大的节能减排压力。生态环境的巨大压力，对我们的挑战是很大的，这也客观上要求我们必须大力推进技术升级和创新，并要加速人力资本的培育。

中国经济：现在，国家已经把区域发展上升为重要战略，如长吉图、关中-天水等，您是如何看待的？

李国平：现在，一个地方做了一个规划，国务院批复了，或者国家发改委公布了，就算国家战略，其实我不这样认为，它肯定不是国家战略，只有西部大开发、中部崛起、东北等老工业基地振兴、东部地区率先发展才是国家的区域发展战略。你所说的这些区域的战略，是在国家版图之内，确定一些点状或面状的特殊类型地区，作为国家区域发展的支撑点而已。但是，这些区域战略得到国务院或国家发改委批复或同意，显示了国家已足够重视，避免地方换一届领导就换一个战略了，对区域战略的稳定性和持续性是有帮助的。另外，上升为国务院批复的区域发展战略，有助于吸引眼球，就是所谓的注意力经济，再加上国家不同程度地对这些地区给予一些特殊政策，因此对该区域的综合发展是有积极推进作用的。

中国经济：在“十二五”期间，地方政府在发展当地区域经济的时候，您觉得应该注意哪些问题？

李国平：第一，要改变单纯追求GDP增长的现状，因为发展并不仅仅是GDP的增长，而应该是区域资产增值和区域居民福利的增加，一定要强调长期和短期利益的有机结合。GDP增长本身并没有错，但要坚决杜绝一味地追求GDP，而忽略了生态建设和环境保护，为增长而付出巨大的生态代价、环境代价以及公平代价。

第二，地方政府在产业发展和选择方面，不要都是赶时髦，别人发展战略新兴产业，你也这样做。我们各区域都有自身的独特性，都有属于自己的比较优势，因此地方政府一定要强调依据资源环境承载能力和比较优势来选择特色优势产业来发展。往往一个好的产业或项目，只适合某个地区，而不适合别的地区。

第三，地方政府一定要考虑市场需求，要以市场需求为导向。要加大对市场需求的研究与预测，因为不考虑市场需求，盲目进行投资生产将带来巨大的损失。

第四，从长远的角度来讲，地方政府还是要重视研究和规划，没有科学的规划和研究，那么科学的决策也就无从谈起。

第五，地方政府要强调区域合作。我们以前可能更强调的是竞争，现在要更多的强调区域合作，并不是说你把你周边都整趴下了，你就能胜，现在往往是一个区域群体化的发展。只有你的周边都发展好了，你自己才能发展得更好。实际上我们现在地区和地区之间，区域和区域之间，更多的还是竞争，缺少区域之间的合作。

中国经济：那么最后一个问题李老师，从您的学术研究领域来看，除了区域规划这方面，你现在还关注“十二五”规划中的哪些内容？

李国平：在区域发展之外，我非常关注城市发展，尤其大都市和大都市圈的发展，特别是首都圈的发展，因为我长期以来一直进行该领域的研究。另一方面我也非常关注新的区域空间结构和空间组织，最近我获得了一项国家社会科学基金重大项目，是研究我国区域空间结构优化的，我今年结题的国家自然科学基金项目则是关于我国大都市圈空间结构的研究。2009年我在中国建筑工业出版社出版了《网络化大都市》一书，也一直在一些学术场合倡导建设“网络化大都市”。网络化大都市是一个以有形和虚拟的网络为支撑，具有多中心、多节点的城市区域；同时它具备网络型空间组织特征，强调建立功能联系，是一个功能整合的城市网络；各个中心之间相互依赖、共同发展。我们强调多中心、网络化发展，可以改变长期以来区域之间的关系，区域之间将从竞争走向合作，每个城市或区域都是区域或城市网络中的节点或枢纽。网络中的这些结点或枢纽，有分工，有合作，你作为一个结点，可能在某个职能方面会比另一个比你规模大的节点地位还高，你可以起到作为一个中心的职能，而在另一些职能方面，你可能处于从属地位。在一个网络化区域，一定是多中心的，一定是有分工有合作的，一定是强调通过对话、协调与合作来实现区域之间的权利平衡和利益分配的。因此我认为要促进我国区域协调发展，建设网络化区域以及网络化大都市，实现网络化管治并加强兼顾公平与效率的区域治理是极为重要的。