政府融资平台的审计与思考

从城司的产生，到其不断地成长壮大，政府对于这个政府投融资平台一直都是极为关注的，频繁地根据发展过程中出现的问题出台各种规范性和指导性的文件，对于这个新兴的平台该如何健康有序的安全运作进行规范和引导。笔者在审计业务中有幸多次参与了对城司的审计，审计期间也查阅了许多的资料去深入了解和调查取证，通过各个方面的学习和了解，从审计的视角，有一点粗浅的看法跟大家交流一下。

一、城司的发展以及相关背景

城司作为政府融资平台起源于1991年，这段时间的操作模式，是政府投融资平台只是作为一个载体，自身并无资产。当时的城司资本金和项目资本金由财政拨款，其余以财政担保向银行贷款。此类城司很多是不具备盈利能力的，属于事业单位或者国有独资公司性质，他们是通过政府补贴的方式实现盈利，属于带有政府性质的特殊市场经营体。

1995年，国家《担保法》出台后，这种模式难以为继，主要因为这类公司没有自己的资产，债务上升，城司的发展进入比较低迷的一个时期。直到2009年3月，央行和银监会联合提出：“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具，拓宽中央政府投资项目的配套资金融资渠道。”各级政府把公用企事业单位的资产纳入城投，城司开始蓬勃发展起来，有的地方甚至扩大了规模，注册形成了集团公司，为地方经济和社会发展筹集资金发挥了积极作用。但与此同时，也出现了一些亟须高度关注的问题，主要是融资平台公司举债融资规模迅速膨胀，运作不够规范；地方政府违规或变相提供担保，偿债风险日益加大；部分银行业金融机构风险意识薄弱，对融资平台公司信贷管理缺失等。为有效防范财政金融风险，加强对地方政府融资平台公司管理，保持经济持续健康发展和社会稳定，国务院2010年6月出台《国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，开始清理整顿城司。

随后，国家发改委11月出台《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为有关问题的通知》，强化了募集资金用途监管，规范了融资担保行为，在确保公司资产真实有效方面，明确规定不得将公立学校、公立医院、公园、事业单位资产等公益性资产作为资本注入投融资平台公司。对于已将上述资产注入投融资平台公司的，在计算发债规模时，必须从净资产规模中予以扣除。在防范投融资平台公司债券融资风险方面，明确规定，凡是申请发行企业债券的投融资平台公司，其偿债资金来源70%以上（含70%）必须来自公司自身收益。

紧接着，2012年12月财政部、发展改革委、人民银行、银监会出台《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》（财预〔2012〕463号），原有的土地注入方式已不再适用，而按法定程序新增抵押物手续繁琐难以短期内到位，但是，融资平台若按法定程序从一级市场摘牌获得国有土地使用权，根据《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定，按法定程序摘牌的出让土地若没有在规定时限内对地块进行开发建设，将对摘牌企业进行相应的处罚或直接收回土地，而根据《城市房地产抵押管理办法》相关规定，动土开发中的土地不得用作其他项目贷款抵押，这些因素对融资平台融资抵押造成相当的影响。

2013年4月中国银监会出台《中国银监会关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》。融资平台新增贷款投向被要求控制在有限项目类型，并且对有效现金流及项目资本金提出了更为严格的要求。了解了城司的这么一个发展历程和背景，那么，可以看到，城司的运作模式是一直在发展中不断修正、不断探索的，这么一个相对特殊的投融资平台值得广大的审计人员拓宽思路、大胆创新，跟着形势发展而去探索出一套科学的审计方法，为国家的宏观决策提供依据。

二、城司审计的重点与方向

1.关注资产的真实完整性。城司的资产构成、成本归集等，是一个很重要的方面，初期的城司自身是没有资产的，一直发展下来的过程中，资产的真实性也是一个极易出现问题的方面。为了取得贷款，很多的城司用各种方法来膨大报表上的资产数额，有的地方是将代政府建设工程的项目列为自身资产，而且占资产比例还很大，造成资产严重不实。作为审计人员，就必须要把握好资产认定的几个要件，那就是：一是企业过去的交易或者事项形成的；二是由企业拥有或者控制的；三是预期会给企业带来经济利益的资源。只有符合这几个要件的才可以确认为资产。牢牢把握好这个原则，确保会计信息质量。

2.关注贷款资金的利用率。城司的重要作用之一就是为政府融资，那么贷款业务就是极为关键的一个方面。贷款项目因项目用地的征地拆迁、用地报批、项目实施计划滞后、项目配套资本金到位不及时等原因，很容易导致项目建设推进缓慢，影响项目贷款资金的使用效率。目前我国银监部门对贷款资金投向监管愈加严格，资金使用被限制在指定的范围内，若贷款项目推进缓慢则必将使信贷资金大量闲置，浪费大量利息支出。

3.关注融资形式和规模以及政府承担的偿债风险。审计人员对于城司的贷款规模以及贷款方式、偿债方式等，必须要从整体上进行把握，结合项目资金需求进行分析其贷款的频率和规模，审查是否科学合理地制定了融资计划，结合贷入资金的使用进度和各项贷款结构，分析其是否做到了资金高效益的分配使用，结合自身的资产和偿债能力，分析总体贷款规模的合理性和科学性，最后还要综合以上的分析结果，对政府债务风险控制进行全面分析，给出合理的审计建议。

4.关注公司自身的盈利水平和偿债能力。城司的营业收入和成本信息，反映的是公司的一个正常的稳定的资金流入与流出，现阶段的城司，在具体的项目选择和决策上，大部分围绕当地政府的无收益、公益性重点项目，针对每一个融资项目缺乏确定的还款资金来源，使得公司投融资无法维持自身“融资――投资――收益――还款”的良性循环，造成公司没有充足稳定的经营性现金流，公司债务的偿还对财政依赖过大。

5.关注“土地贷款”问题。地方政府为了市政基础设施建设，可能会转向以政府所有的土地作抵押来融资贷款，通过“贷款――建设――卖地――还贷”的资金运作方式，来满足地方经济社会发展的需求。这类“土地贷款”的规模如若达到一定规模，将促使地方政府性债务激增，加大偿债风险。一方面，由于平台公司贷款资金所投向的土地储备、市政基础设施建设等公益性项目都不能产生直接的经济收入，使得大多数平台公司缺乏稳定的收入来源，长期处于亏损状态，不得不依靠财政拨款或继续融资来还本付息；另一方面，由于地方政府自身财力有限，一旦地方政府负有偿还责任的债务规模超出地方财政的承债能力，而无足够财力安排预算资金还贷，将直接导致银行产生大量不良贷款，此时财政风险必将转化为金融风险。

三、城司健康发展的意见和建议

1.注入有效资产，剔除无效资产，做实政府融资平台公司。一是理顺政府已注入资产的权属关系，确保公司资产的合法、有效性。通过完善公司名下国有土地使用权出让手续，壮大公司资产规模，增加公司有效抵押物。二是将公共设施等无效资产从公司剥离以提升公司资产质量。

2.确定公司稳定的盈利模式，降低融资平台公司债务对财政的依存度。建议明确公司每个融资项目的还款资金来源和公司的盈利模式，并严格执行，逐渐减弱公司偿债偿还对财政的依赖，确保公司按期还本付息，降低公司的债务风险。对公司短期内无法实现收支平衡的项目，应由市财政安排资金暂借给公司，用于偿还贷款本息和确保公司的正常的生产经营活动，在公司以后实现的收益中予以归还。

3.建立科学的融资决策机制，充分发挥资金的使用效益。一是对重大融资项目实行部门联审，只有通过部门联审，并具备实施条件和项目资本金配套能力的项目才允许进行融资建设。二是所有需财政配套项目资本金的项目，只有在财政出具明确的项目资本金来源意见的前提下，才允许进行融资建设。根据国民经济和社会发展规划编制对应的融资规划，有效地控制高负债对地方财政和经济健康的破坏。

4.进一步参与市场竞争，尝试多元化商业经营。公司参与市场竞争逐步实现商业经营利润，通过“政府出资――公司经营――获取利润――利润上缴――投资基建”的模式来经营，尽量做到能够逐步解脱完全依赖财政拨款维持资金周转的单一、死板运作模式。只有进入市场，逐步盈利，才能够给城司的发展注入活力，才能够有自己的“源头活水”，而不是完全吸附在财政拨款这条血管维持生命。

5.划清债务类别，构建财政和金融之间的防火墙。在城司已经形成的“土地贷款”中，对于竞争性项目和有经营收益的公益性项目形成的债务，应剥离政府偿债责任，确保主要依靠项目自身收益来偿还债务；对于无经营收益的公益性项目形成的债务，地方政府应科学制定偿还计划，每年通过预算安排落实偿债资金，逐步缩小债务规模。与此同时，地方政府应主动增强财政收支和政府债务的透明度，预算管理严格“量入为出”，防止财政风险向金融风险转移。

（作者单位：瑞金市审计局）