经济新常态下对PPP融资模式的理解

摘 要：从我国的经济发展来看，已经步入了新常态。新常态下新型城镇化的发展，也面临着诸多挑战。如果我国地方政府继续依赖传统的投融资方式，将难以解决公共产品供给效率低下、政府负债规模较高、政府职责边界模糊以及民间资本进入困难等情况，同时对已有基础设施建设的运营、维护等方面以及新上项目的建设速度和可持续性都面临挑战。ppp（Public-Private-Partnership）模式将成为化解上述难题的一把钥匙。在PPP模式下，政府和企业通过签订双方长期合同，共同成立特殊目的机构（SPV），成为利益共同体，共同负责项目管理，确保互利共赢。PPP模式将政府的部分支出责任通过特许经营权方式转移给市场主体，从而使民间资本进入成为可能，调动了民间资本的积极性，转变了依靠政府背书的投融资体制。

关键词：经济新常态 PPP融资模式 特殊目的机构（SPV） 利益共同体

中图分类号：F830.55

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2015）10-128-02

当前我国经济各种矛盾和问题相互交织，面临增长速度换挡期、结构调整阵痛期、前期刺激政策消化期“三期”叠加，过去蔓延式、粗放式的以牺牲环境和浪费资源为代价的发展模式已经不可持续，我国经济增速告别两位数的增长，经济步入了新常态。新常态是新的探索，要创新宏观调控思路和方式。这就意味着不搞强刺激、大调整，要把转方式、调结构放在更加突出的位置，注重长远。

在经济新常态下，对新型城镇化的建设逻辑、发展逻辑、治理逻辑等方面要有全新的认识、梳理和引领。多年来，各地融资平台蓬勃发展，对各项社会事业的发展以及改善民生起到积极作用，但带来的问题亦不容忽视，如：政府职能边界模糊、负债规模高企、公共产品供给效率低下和民间资本进入困难等情况。为了破解这个难题，财政部、发改委主导推动PPP模式作为新的手段。PPP模式可以转变公共产品供给机制，强化中长期资产负债管理，改善以往财政规划中存在的单一年度预算收支管理，通过升级微观层面的操作方式，实现宏观层面的体制机制变革。因此，如何正确理解PPP融资模式对经济发展的影响也成为重要的课题。

一、PPP融资模式的概念

PPP（Public-Private-Partnership）是一种公私合营模式。目前财政部正在推广的PPP模式是一种狭义的PPP，是政府与社会资本在提供公共产品、服务中建立的全过程合作关系。

二、采用PPP融资模式期望达到的效果

采用PPP融资模式期望达到的效果可以概括为“引资、引智、引制、引治”，即：引进一个新的经营模式;转移及控制风险;全过程的政府监管;完整可行的财务模式。

引进一个新的经营模式：政府财力相对有限，通过PPP模式，一方面，在建设期间可以通过政府主导，达到投资多元化的目的;另一方面，由于运营期的设备更新、资产重置等延续性费用往往比较庞大，可以通过经营适度市场化的手段，让投资者自负盈亏，减轻政府负担。

转移及控制风险：通过PPP模式引入新的建设及运营主体，可以将大部分以至全部的建设风险、运营风险及经营风险转移到政府的承担范围以外，由项目公司以经营主体的身份负责控制。政府转移及控制风险往往通过一系列文件进行规范，如：《特许经营协议》、《运营安排协议》、《资产租赁协议》、《建设标准》、《移交标准大纲》等。

全过程的政府监管：政府在现行法律法规制定的大监管框架内，通过协议文本规定针对性的技术及运营标准，包括：投入资金准时到位、项目建设标准、运营服务标准、运营期满前移交准备（包括移交保证金的留置）、设备移交后性能保证等。

完整可行的财务模式：通过全项目生命周期的规划，不仅能够缓解建设期建设资金压力，对后期的运营及运营风险如设备更新、资产重置等，亦构建了财务可行性。

三、PPP融资模式的实质

PPP融资模式的实质是规范政府与企业的边界，理顺政府与企业的关系。政府与企业签订的全部协议的相关约定不能停留于概念层次，都要有程序细节让双方有所依循，确保相关机制的运作顺畅。

四、近期出台的关于PPP融资模式的文件

近期出台的关于PPP融资模式的规定共6个：《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号）、《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）。

五、推进PPP融资模式面临的一些问题

现阶段面临的一些问题可概括为五个方面：第一，PPP法律体系不健全。对此，首先要规范合作关系，在不损害社会公众利益的前提下，保障经营者合法权益。其次要规范合作行为，尽可能详尽地就社会资本方的选择、服务标准、价格管理、评估论证、回报方式等方面进行详细规定。第二，项目评估经验不足，对可能产生的法律风险、商业风险、技术风险等认识不足、理解不深。对此，需要健全风险防范机制和纠纷解决机制。第三，谈判周期较长。第四，项目在资产转移、税收等方面也存在一些问题。第五，收入现金流不能覆盖成本。

六、PPP融资模式的关键难点

PPP融资模式的关键难点在于对风险的控制。对投资者而言，在精密计算后，将项目相关风险量化并预留相应的风险控制准备金，如仍能满足其资金投入的回报要求，即可参与项目。而精密计算的前提，首先是预测的精确度;其次是对全项目生命周期现金流的安排，以期达到项目资金平衡。因此，在PPP项目实施方案中“定价和调价机制”对投资者是最为关键的部分，它与劳动力市场指数、消费物价指数等因素相关，决定使用者付费数额，从而影响运营补贴支出数额。对政府而言，要进行财政承受能力论证，在全生命周期内有序推进项目实施，有效防范和控制财政风险。政府责任主要为以财政承受能力论证结论为依据的股权投资支出责任、财政补贴和可行性缺口补助。政府股权投资应依法评估、合理确定价值;财政补贴要充分考虑价格、成本、收益率和中长期承受能力等因素，以运营绩效评价结果为依据进行动态补贴;可行性缺口补助为项目运营期间，政府承担的部分直接付费责任。

七、PPP融资模式的理解误区

对于政府与企业来说，对PPP融资模式，不能简单地理解为解难题、甩包袱。在PPP融资模式下，政府与企业不仅仅是举行了一场“婚礼”，更重要的是他们将要经营一段“婚姻”，双方均事关“婚姻”的幸福。原则上，项目的设计、建设、运营维护以及、财务等商业风险由社会资本承担，政府承担政策、法律和最低需求风险等。同时，要建立健全透明、独立、可追责的监管体系，形成不仅包括政府和社会资本方，而且应吸收媒体、专家、社会公众等共同参与监督机制，

八、确保PPP项目落地成功的经验

该经验可以从六个方面来看：第一，政府的决心与目标应定位为引入成熟的运营经验与管理经验;第二，不要简单地为了减少政府短期资金投入、控制建设运营成本，更大的意义在于引进社会资金;第三，以契约方式厘清政府与市场的边界;第四，体现“收益共享，风险共担”的原则;第五，专业机构的保证;第六，形成充分的投资者竞争市场。

九、PPP融资模式与其他融资模式的比较

任何一种融资模式无所谓优劣，最适合的融资模式就是最好的。仅仅从引进资金的角度来说，采用PPP融资模式是不划算的。PPP融资模式往往要求政府有可持续的、较高的经济增长质量。这是由于PPP融资模式成本较高、时间较长的内在要求决定的。一旦经济发展滞后，或出现经济趋势性下滑，政府负担就会急剧攀升。此外，从我国社会实践的角度来说，PPP融资模式的结果，也有待后续时间来检验。

参考文献：

[1] 阮颂藩.从投资者角度看轨道交通PPP模式的实践和发展.轨道.交通隧道工程，2015（1）

[2] 李开孟.政府和社会资本合作的核心是体制机制创新.轨道交通隧道工程，2015（1）

[3] 张静.破解地方融资困境，财政部推PPP模式.第一财经日报，2014.2.10

[4] 宗禾.财政部发出PPP总动员.中国财经报，2014.9.27

[5] 张广厚.推进社会资本参与提供公共交通服务.中国经济时报，205.1.15

[6] 国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（国发〔2014〕43号）

[7] 国务院关于深化预算管理制度改革的决定（国发〔2014〕45号）

[8] 国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见（国发〔2014〕60号）

[9] 财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知（财金〔2014〕76号）

[10] 财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知（财金〔2014〕113号）

[11] 政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引（财金〔2015〕21号）

（作者单位：山西省肿瘤医院 山西太原 030000）

（责编：若佳）