从土地制度改革入手统筹城乡发展初探

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【摘要】本文分析了当前我国土地制度缺陷与城乡统筹发展之间的矛盾，从城乡统筹角度提出农村土地制度改革的对策：从土地立法上建立对等的国有和集体土地使用权；推进集体土地使用权的有序流转；改革收益分配机制，建立收益“返还”机制；创新公共财税体系，增设物权税等税种；强化空间、微观设计及用途管控上的规划管理；相关配套改革整体推进。

【关键词】土地制度；统筹城乡；发展

长期以来，农村土地制度的管理都存在缺陷，这严重影响了城乡统筹的进程。土地制度缺陷的表现主要表现在：一是农村土地产权主体不明确、产权不对等、产权权能的缺失、产权制度不规范等导致的产权缺乏明确的激励、约束功能，无法有效地对农民权益予以保护；二是征地制度将城乡土地市场割裂，导致市场无法将农村土地市场和城市土地市场结合，城乡土地行政性配置与市场经济体制深化改革相矛盾，此外农村承包地流转市场建设的滞后，农地利用细碎严重影响利用效率；三是城乡规划管理长期分离，缺乏城乡土地利用统一的、整体性的规划管理体系，严重影响城乡空间结构布局和要素空间配置。

一、土地制度缺陷对城乡统筹的影响表现

一是农民财产权益得不到保障，农民城市化也是一种“伪城市化”过程，不能完全脱离与土地的关系，严重影响着城市化进程、农地流转和农村劳动力生产效率的提高。二是城乡市场割裂导致的要素流动非均衡性，农村闲置的建设用地无法进行盘活，与一体化市场配置矛盾；三是城乡空间规划缺失导致空间形态混乱严重影响城乡空间融合发展的实现；四是相关配套保障缺失导致农地流转与现代农业发展滞后。

我国城乡统筹的核心问题是从制度上建立新型的城乡关系，改变城乡二元制度结构，让要素在城乡之间按照市场价格信号自由流动，农村区域能够通过这种平等自由的交易获取要素增值收益，资源配置效率提高，带动农村经济发展，农民生活水平改善。

二是当前我国的人口流动和土地流动并没有相互衔接，导致农村土地低效配置。城乡统筹根本上需要工业化、城市化过程中城乡要素的相互流动，拉动农村要素生产效率的提升。其中人口流动和人口从业的非农化是必然过程。但当前我国的人口流动和土地流动并没有相互衔接，导致农村土地低效配置。从宅基地配置上来看，由于宅基地制度的激励和约束机制的缺失，农民进城居住也不放弃自己的宅基地，农民享有的财产权利并没有受到保护，同时农民将其作为最后的保障看待。在承包地的配置上也显示着同样的问题。

二、加强土地的流转机制建设，统筹城乡经济发展

因此，通过产权、市场等方面制度创新，完善相关配套，建立激励和约束机制，促进人口流动与土地的流动相关联，提高农村要素利用效率。结合我国城镇化和农村现状，提出如下政策建议：

1、从土地立法上建立对等的国有和集体土地使用权

城乡统筹要求农村集体土地使用权与城市国有土地使用权具有同样的产权权能，即具有相同的使用、收益以及处分的权能，建立城乡相对统一的产权体系。但目前的法律中对农村土地产权权能规定限制较多，同时城市国有土地使用权与农村集体土地使用权存在明显的差异。在《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国土地管理法》、《物权法》城市国有土地与农村集体土地产权相关规定存在较大的差异。建议以城乡统一土地产权体系为出发点，建立土地立法，建立对等的国有和集体土地使用权，并对集体土地使用权进行分类管理，将产权设置和用途管制分开。对集体土地与国有土地的所有权与使用权实行同等保护。

让城市国有土地产权与集体土地产权对等，那么在规划范围内农村集体土地也可以进行市场化交易，任何单位和个人进行建设需要土地时也同样可以使用集体建设用地。重点改革是规划的法制化问题。需要规划管理从之前的用途管理和产权管理转变只对用途进行管理。建议修改土地管理法中的第四十三条“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”在规划区内集体建设用地也应同样用于除乡镇企业和村民建设住宅外的用地。

2、推进集体土地使用权的有序流转

在城乡统一产权体系下，征地制度的范围将必然缩小，在规划区范围内，只要不涉及公共利益的用地，均应采取市场化的方式取得土地。这就需要严格界定征地范围，对公共利益逐步推行详细列清单的形式给出，区分政府与军事、基础设施、社会公益事业、国计民生等项目。同时，要推行征地补偿到征地市场价格的转变，充分体现并保障农民的土地权益从双重管制到单一管制，公开征地程序，让公众参与到征地的标准制定的过程中，并建立仲裁机制进行监督。在规划管制范围内，农村集体建设用地使用权、农村宅基地使用权等确权后，应该享有与国有土地使用权同样的产权待遇，推进有序流转和市场化配置，打破政府垄断一级土地市场。改革征地制度，对这部分的改革更加注重收益分配的重新制定，保障通过空间置换获取的收益全部返还农村，促进农村经济发展，城市获得发展空间。

3、改革收益分配机制，建立收益“返还”机制

在城乡统筹的产权体系下，农民所享有的土地产权（使用权）与城市居民所享有的产权就要对等，农民就要享有因为土地流转而产生的增值收益。建议在当前的“城乡建设用地增减挂钩”政策的实施中，应该改革现有的收益分配机制，将农村土地流转的增值收益进行全额或绝大部分“返还”予农民，让农民享有工业化、城市化中的要素增值收益，切实保护农民享有的上地财产权益。

4、创新公共财税体系，增设物权税等税种

保证地方政府的财政收支在二元土地市场制度下，地方政府通过征收土地获得大量预算外收入来弥补预算收入不足，但在一体化市场制度下，“土地财政”必然减少甚至逐渐消失，要保障地方政府的财政收支平衡就必须建立新的财税体制。如：开征物权税，把物权税作为地方财税来源，保证财政正常收支，推进地方经济发展。

5、强化空间、微观设计及用途管控上的规划管理

在城乡统一的产权体系下，农民享有的产权可以自由流转，那么就要对不同类型的土地进行规划管理，哪类土地在哪些范围、什么用途范围内可以进行流转必须在规划管理和用途管制中进行规范。在规划控制范围内，在用途管制的限制条件下，允许集体使用权进入市场，按照不同的条件进行管理。特别是当前宅基地置换、流转的逐步推行，区域空间布局与空间规划显得更为重要。应该将土地规划的空间功能以及土地利用规划设计及其对土地管制结合起来，从空间上、微观设计上以及用途上进行限定，其他方面让市场价格机制进行调节，提高资源配置效率。

6、相关配套改革整体推进

土地制度改革与其他相关制度改革是密切相关的。城乡统筹的土地产权改革，必须与其他相关制度同时进行，如户籍制度、社会保障、公共资源配置、评估机构的规范等方面进行配套改革，以达到综合配套改革的总体效果。

【参考文献】

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[2]鲁长亮，唐兰.城乡统筹建设模式与策略研究.安徽农业科学[J].2010.3.